Региональная структура управления

Введение

1. Территория  государства и ее составные  части

1.1. Государственная  территория

Территория той или  иной страны может рассматриваться  в разных качествах: с точки зрения географического расположения, пригодности для земледелия, размещения населения и т.д. В данном случае мы рассматриваем территорию с позиций организации государственного и муниципального управления.

Государственное и муниципальное  управление – это управление людьми, которые живут на определенной территории, созданными ими объединениями и организациями.

Границы государства  складываются исторически. В некоторых  странах они зарегистрированы в конституциях, в конституциях других государств говорится, что эти границы признаны международным правом. В Российской Федерации действует Закон от 1 апреля 1993г. «О государственной границе Российской Федерации». Граница Российской Федерации признана международным правом, пограничные споры урегулированы (кроме Японии, с которой нет мирного договора по результатам Второй мировой войны). 

Государственный суверенитет  в пределах территории России принадлежит Российской Федерации. Она, ее органы осуществляют государственную власть и, следовательно, государственное управление на всей территории России. Публичное управление в пределах своей территории и в рамках полномочий осуществляют также органы субъектов РФ и муниципальных образований.

1.2. Территория  субъектов РФ

Каждый субъект РФ имеет свою территорию, которая определяется административно-территориальными границами. Они могут быть изменены только с общего согласия Федерации и данного субъекта РФ, изменения границ между ними утверждаются Советом Федерации. Границы субъектов РФ изменялись неоднократно, например в связи с передачей некоторых населенных пунктов из одной области (субъекта РФ) в другую (в частности между Владимирской и Ивановской, Костромской и Вологодской областями). Подобные изменения обусловлены прежде всего экономическими связями территорий, тяготением населения к определенным центрам, характером путей сообщения и т.д.

Субъект не осуществляет государственный суверенитет на своей территории, он принадлежит Российской Федерации. Субъект не государство, а государственное, государствоподобное образование. Его власть не государственная, а государствоподобная власть. Субъект РФ, его органы реализуют на этой территории те полномочия, которые принадлежат им по Конституции РФ или установлены федеральными законами. Способы реализации этих  полномочий, как правило, определяются субъектом РФ. Кроме того, на территории субъектов РФ действуют управления и отделы федеральных министерств и ведомств (управления министерства образования и науки, финансов, внутренних дел, военкоматы, управления Федеральной службы безопасности, Федеральной антимонопольной службы и др.) В России принято название «территориальные органы федеральных органов исполнительной власти». Они, а также другие федеральные органы (например, федеральные суды) осуществляют государственную власть.

1.3 Территория муниципального образования

В Российской Федерации  существует около 155 тыс. поселений (в том числе мелких численностью 30-50 человек). Не все из них являются муниципальными образованиями, создающими органы местного самоуправления со своим муниципальным бюджетом (для этого нужно, как правило, иметь в населенном пункте не менее 1 тыс. жителей (в местностях с высокой плотностью населения – более 3 тыс. человек). В России имеется приблизительно 25 тыс. муниципальных образований (их число изменяется в связи с укрупнением и разделением).

Границы муниципального образования, в состав которого входит несколько населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течение одного рабочего дня для всех его жителей, а границы муниципального района (как правило, более крупного образования в сельской местности) – с учетом аналогичной транспортной доступности.

Изменение границ муниципального образования осуществляется субъектом  РФ (законом субъекта РФ по инициативе его населения, органов местного самоуправления, органов власти субъекта РФ или Федерации. Инициатива населения реализуется в порядке, установленном законом субъекта РФ и уставом муниципального образования для выдвижения инициативы в целях проведения местного референдума. Субъект РФ, в состав которого входит муниципальное образование, вправе изменять его границы без такой инициативы, что нередко и делается.

В границах муниципального образования действуют избираемые населением органы местного самоуправления. Они реализуют публичную власть данного территориального публичного коллектива по вопросам местного значения. Кроме того, на территории крупных муниципальных образований действуют отделы и отделения федеральных министерств и ведомств, которые осуществляют полномочия государства на данной территории (военкоматы Министерства обороны РФ, отделения Министерства финансов РФ и т.д.).

На территории муниципальных  образований могут действовать  также территориальные отделы и  отделения исполнительных органов  субъектов РФ (Например, министерств субъектов РФ там, где есть коллегиальный орган исполнительной власти – правительство субъекта РФ). Они осуществляют на данной территории полномочия субъекта РФ, в состав которого входит муниципальное образование.

1.4. Другие территории и управление

В Российской Федерации  нет политический или автономных образований (автономные округа и Еврейская автономная область – это субъекты РФ, а статус субъекта Федерации иной, чем автономного образования).

В России наряду с субъектами  и муниципальными образованиями существуют закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). В них также тоже создается местное самоуправление, но в ЗАТО существует особый административный режим. В Москве (субъекте РФ) есть административные округа (всего с 2012 года – 12). Они не являются муниципальными образованиями и управляются назначенными Правительством Москва префектами. Правительство Москвы делегирует префектам определенные управленческие полномочия. Административные округа есть и в других крупных городах России. На территории округов находятся муниципальные образования, например в Москве их всего 146.

В некоторых субъектах  РФ есть так называемые наднациональные  районы, национальные поселки. В них  обычно большинство населения составляет какая-либо национальность, не преобладающая в субъекте РФ (башкирские районы в Республике Татарстан, национальные поселения вепсов в Карелии и др.) Они имеют обычную систему местного самоуправления, но в их деятельности учитываются особенности быта, традиций проживающего населения.

2. Регион как  объект государственного управления

2.1. Сущность  и система регионального управления

Понятие «регион» включает в себя не только определенную часть  народнохозяйственного комплекса страны, отличающуюся географическими условиями и природно-ресурсной специализацией, но и управляющую компоненту, представленную органами государственной власти: «Регион – это территория в административных границах субъекта Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления».

В качестве региона в науке и  практике России рассматривается часть  территории, обладающей целостностью социально-экономических, природных, национально-культурных и других условий. Название «регион» применяют для обозначения субъектов РФ.

В Конституции РФ названы  предметы исключительного  ведения  Федерации. По предметам исключительного ведения, перечисленным в ст.71 Конституции РФ (оборона страны и государственная безопасность, внешняя политика, регулирование основных прав человека, ядерная энергетика и др.), только Федерация издает законы и иные нормативные правовые акты, лишь ее органы и должностные лица осуществляют государственное управление по этим вопросам. Для осуществления полномочий Федерации на территории субъектов РФ (а также муниципальных образований) принимаются законы РФ, указы Президента, действуют федеральные суды, органы прокуратуры, территориальные управления (отделы и др.) федеральных министерств и ведомств.

Наряду с исключительными  предметами ведения Федерации Конституция РФ выделяет совместные предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов (природопользование, защита прав национальных меньшинств, административное право и др.), по которым государственное управление могут осуществлять и Федерация, и ее субъекты (ст.72). В данном случае федеральное управление и управление субъекта РФ территориально совпадают, но субъект РФ может осуществлять управление на своей территории по этим вопросам только в том случае, если какие-либо общественные отношения по совместным предметам ведения не урегулированы Федерацией (федеральное право имеет верховенство).

Все остальное в России входит в исключительную сферу ведения  субъектов РФ.

К собственным полномочиям  субъекта федерации отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъектов. Среди них есть вопросы принципиального значения для субъектов РФ: принятие своего основного закона (конституции в республиках в составе Российской Федерации, устава в других субъектах), проведение референдума субъекта РФ, установление структуры органов субъекта РФ, бюджет и налоги субъекта РФ, управление собственностью субъекта РФ и др. В данном случае закон субъекта РФ имеет верховенство, но он, конечно, должен соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

Государственное управление субъекта ограничено своей территорией  и кругом полномочий.

Кроме того, поскольку  в административно-территориальных  единицах (муниципальных образованиях) субъектов РФ действует муниципальное управление, то управленческие полномочия субъекта федерации ограничиваются и с этой стороны. Правда, муниципальное управление хотя и публичное, но не государственное управление. К тому же законы о местном самоуправлении, определяющие в том числе и его полномочия, принимает субъект федерации (федерация устанавливает только общие принципы). Тем не менее муниципальное управление имеет свою сферу, которая установлена законом и исключается из государственного управления субъекта федерации.

Под региональным управлением  понимается государственное управление, которое осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации в их административно-территориальных границах всеми им подведомственными отраслями и сферами в соответствии с разграничением государственных полномочий.

Главной целью регионального  управления является повышение уровня благосостояния населения, проживающего на данной территории, рост экономического потенциала территории, улучшение качества жизни населения.