Правовые гарантии участия Уполномоченного в законотворческом процессе

2. Уполномоченный и судебная  защита общественных интересов

ФКЗ в статье 29 наделяет Уполномоченного правом по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. Правом на обращение в суд по собственной инициативе, вне зависимости от поступления жалобы конкретного лица или организации, Уполномоченный не обладает.

Представляется необходимым наделение федерального омбудсмена таким правом. Помимо очевидной общественной значимости расширения полномочий омбудсмена, такое решение соответствовало бы определенной в ФКЗ задаче Уполномоченного содействовать совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Такая задача, помимо весьма ограниченных - в силу отсутствия у него права законодательной инициативы - возможностей омбудсмена участвовать в законодательном процессе, может быть реализована путем судебного обжалования нормативных правовых актов, которые, по мнению Уполномоченного, нарушают права и свободы граждан[42].

Кроме того, далеко не всегда обжалование Уполномоченным в суд действий органов

власти, местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих права человека, возможно на основании поступившей к нему жалобы как в силу того, что жалоба может затрагивать лишь некую часть незаконных действий, непосредственно коснувшихся заявителя, так и по причине возможной неспособности группы или широкого круга лиц направить жалобу Уполномоченному. Нельзя также не учитывать, что направление жалобы Уполномоченному по общему правилу, установленному в ФКЗ, допустимо только в случае если ранее заявитель обжаловал действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (статья 16). Наконец, в ряде же ситуаций характер незаконных действий таков, что требует оперативного исправления допущенных злоупотреблений.

Изложенное свидетельствует в пользу включения в ФКЗ (предположительно, в статью 29) новелл о праве Уполномоченного по собственной инициативе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если он считает, что данным актом нарушаются или могут быть нарушены права и свободы человека и гражданина, а также, в аналогичных случаях, с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Корреспондирующие поправки надлежит внести в статьи 251 и 254 ГПК.

Предлагаемые изменения послужили бы более действенному осуществлению омбудсменом его полномочий, закрепленных в статье 21 ФКЗ, согласно которой при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

3. Правовые гарантии участия  Уполномоченного в законотворческом  процессе

Практика применения ФКЗ показала недостаточность имеющихся положений, регламентирующих влияние Уполномоченного на принятие законов. Такое влияние нельзя, конечно, представлять как право внесения документов, подлежащих обязательному рассмотрению в ходе рассмотрения проектов федеральных законов. В то же время позиция омбудсмена по находящимся на рассмотрении парламента проектам должна быть доведена до сведения депутатов, а его заключения иметь предусмотренный законом статус и, в случае принятия Уполномоченным такого решения, быть опубликованными.

Действующая редакция ФКЗ закрепляет следующие механизмы взаимодействия омбудсмена с парламентом:

1) обращение с предложениями  об изменении и о дополнении  федерального законодательства  либо о восполнении в нем  пробелов, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов  местного самоуправления или  должностных лиц, нарушающие права  и свободы граждан, совершаются  на основании и во исполнение  федерального законодательства, либо  в силу существующих пробелов  в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит  общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (статья 31);

2) выступление с докладом на  очередном заседании Думы в  случае грубого или массового  нарушения прав и свобод граждан (статья 32);

3) обращение в Думу с предложением  о создании парламентской комиссии  по расследованию фактов нарушения  прав и свобод граждан и  о проведении парламентских слушаний  и участие в их работе (статья 32);

4) направление в Совет Федерации  и Думу доклада о деятельности Уполномоченного за

календарный год и в Думу - специальных докладов (статья 33);

5) обеспечение Уполномоченного  документами, принимаемыми Федеральным  Собранием (статья 36).

Из приведенного перечня прямое отношение к законотворческому процессу имеет только первый пункт. И касается он, в основном, не рассматриваемых законопроектов, а законодательных предположений.

Поскольку текущий законотворческий процесс должен находиться в зоне контроля Уполномоченного, в ФКЗ необходимо внести дополнение о том, что омбудсмен вправе направить в Государственную Думу заключение на проект федерального конституционного закона, федерального закона, внесенный в Думу, либо подготовленный к рассмотрению в первом или во втором чтениях. При этом следует указать, что заключение Уполномоченного доводится до сведения депутатов. Кроме того, в ФКЗ должно быть отражено обеспечение Уполномоченного всеми законопроектами.

Несмотря на отсутствие указанных положений в конституционном законе, на протяжении всех лет существования института Уполномоченного заключения на проекты законов исправно направлялись им в Думу[43]. Однако отсутствие у данных заключений законного статуса препятствовало как обязательному ознакомлению с ними депутатов, так

и опубликованию таких заключений в государственных СМИ в соответствии со статьей 30 ФКЗ.

Учитывая печальный опыт замалчивания мнения Уполномоченного по рассматриваемым законопроектам, следует не только внести дополнения в ФКЗ, но и отразить в Регламенте Государственной Думы приобщение заключений Уполномоченного, в случае их поступления, в раздаточный материал, представляемый профильным Комитетом в Совет палаты (статьи 114 и 122 Регламента).

4. Уполномоченный и общественный  контроль

Проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности" был принят в первом чтении еще 16 сентября 2003 года. С тех пор всё встало.

Необходимость законодательно регламентировать в России общественную фиксацию нарушений прав человека в закрытых учреждениях (прежде всего - пенитенциарной системе и милиции) обсуждается давно. История проекта насчитывает более десяти лет. Цель его - обеспечить доступ общественности в колонии, следственные изоляторы, отделения милиции, места содержания задержанных.

Еще в специальном докладе Уполномоченного от 10 октября 2000 года "О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД России и уголовно-исполнительной системы Минюста России" на основании анализа многочисленных жалоб, докладов НПО были отмечены повсеместные и широкомасштабные злоупотребления властью по отношению к людям, задержанным или лишенным свободы, и сделан вывод о неспособности правоохранительных ведомств, в том числе прокуратуры, самостоятельно решить эти проблемы. На протяжении ряда лет, в том числе во всех своих годовых докладах, Уполномоченный О.О.Миронов указывал на необходимость принятия закона об общественном контроле, т.е. об активном и разумно организованном участии общественности в постепенном исправлении ситуации. О том же продолжает говорить действующий омбудсман В.П.Лукин.

Проектом, принятым в первом чтении, субъектами общественного контроля определены общественные наблюдательные комиссии, образуемые в каждом регионе. Кандидатуры членов комиссии выдвигаются имеющими государственную регистрацию общественными объединениями, уставной целью которых является защита прав человека. Данные кандидатуры поступают к Уполномоченному, который, выступая в роли некой фильтрующей и организующей общественный контроль инстанции, утверждает членов комиссий. Хотя к кандидатам предъявляются некоторые формальные требования (дееспособность, возраст - старше 25 лет, отсутствие судимости), решение по существу принятия или отклонения омбудсманом той или иной кандидатуры не предусматривает формальной мотивации. Предполагается, что на выбор Уполномоченного должна влиять совокупность факторов: авторитет выдвинувшей кандидатуру организации, консультации с региональными омбудсменами и экспертами НПО, в том числе с собственным Экспертным советом, возможно - личные собеседования.

Полномочия утвержденных Уполномоченным членов комиссий весьма велики. Главное в их работе - то, ради чего, собственно, и продвигается проект, - контроль без предупреждения, внезапность. Члены комиссии (в составе не менее двух) без специального разрешения вправе посещать все места принудительного содержания (кроме психиатрических стационаров), опрашивать содержащихся там заключенных (с учетом их процессуального статуса), принимать от них жалобы, участвовать в работе комиссий по изменению режима содержания. Беседы членов комиссии с арестованными и осужденными должны происходить в условиях, позволяющих представителю учреждения

видеть их, но не слышать. Должностные лица обязаны безотлагательно принимать членов комиссии.

В настоящее время законопроект завис в стадии подготовки ко второму чтению. С учетом того, что деятельность Уполномоченного, в соответствии со статьей 103 Конституции, осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом, для реализации предложенной модели организации общественного контроля нуждается в дополнении и ФКЗ, в который должна быть внесена общая норма о праве омбудсмена утверждать членов общественных наблюдательных комиссий и принимать решения о прекращении их полномочий в порядке, определяемом федеральными законами.

Если эпопея с юридическим оформлением общественного контроля за обеспечением прав заключенных когда-нибудь успешно завершится, это можно будет считать первым этапом становления института гражданского контроля, в который будет включен, как связующее звено гражданского общества и власти, федеральный омбудсмен. В дальнейшем строительство системы общественного наблюдения могло бы включить в себя контроль за обеспечением прав детей (прежде всего, в интернатных учреждениях), за обеспечением прав человека при оказании психиатрической помощи, гражданский правозащитный контроль в Вооруженных Силах.

Развитие института региональных омбудсменов

Как уже отмечалось, статья 5 ФКЗ относит учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ к ведению самого субъекта РФ. Данная норма ФКЗ является факультативной и не порождает обязанности регионального законодателя принять соответствующий закон. В результате в ряде регионов законы об уполномоченном приняты, в части из них избраны и действуют омбудсмены, в большинстве же субъектов Федерации данный вопрос остается нерешенным либо даже не обсуждается. Такое положение приводит к неравенству российских граждан по уровню их институциональной защищенности в зависимости от территории проживания.

Мнение, что учреждение либо неучреждение должности территориального омбудсмена должно рассматриваться в порядке статьи 73 Конституции как предмет исключительного ведения субъекта Федерации, представляется ошибочным. Институт омбудсмена создается, прежде всего, для защиты прав и свобод человека, что, согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласно статье 76 Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Из сказанного явствует, что, во-первых, федеральное регулирование деятельности региональных омбудсменов вполне конституционно, во-вторых - регулирование вопросов деятельности уполномоченного субъекта РФ федеральным конституционным законом не вполне корректно. В соответствии со статьей 108 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Выходом из сложившейся ситуации может быть подключение федерального Уполномоченного к формированию института региональных омбудсменов, что дает основания включить в ФКЗ нормы (или даже отдельную главу) по данному предмету. В таком случае, в целях придания региональным уполномоченным большей независимости от местных органов власти целесообразно предусмотреть в ФКЗ внесение или предложение Уполномоченным субъекту РФ кандидатуры регионального омбудсмена или даже нескольких кандидатур, из которых представительный орган субъекта Федерации мог бы сделать самостоятельный выбор. При таком подходе в ФКЗ вполне можно было бы определить порядок и условия внесения кандидатуры (кандидатур), а также установить, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека в субъекте РФ допускается с согласия федерального Уполномоченного, за исключением несомненных случаев (тяжелая болезнь или смерть, вступление в силу обвинительного приговора суда в отношении омбудсмена)[44].