Правотворческая инициатива в РФ

Рассмотрение народной законодательной  инициативы в представительных органах  государственной власти регионов, как  правило, осуществляется так же, как  и любого другого законопроекта. Хочется отметить как положительный  момент, что в Уставе Волгоградской  области указано, что «законопроекты и предложения, направленные в областную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы граждан, рассматриваются Думой в первоочередном порядке». Кроме того, в Брянской области и Алтайском крае предусмотрено, что в случае, если представительный орган власти откажется придать законопроекту силу закона, то проект выносится на региональный референдум.

Завершая обзор, можно сказать, что в отношении народной законодательной  инициативы в России сложилась редкая ситуация, когда региональное законодательство оказалось впереди федерального. Хотя во многих регионах это пока только правовая декларация, закрепленная в Уставе или Конституции, без определения четкого механизма осуществления, это открывает путь для дальнейшего движения по пути к развитию институтов прямой демократии

1 К формам прямой демократии в мировой практике относят также всенародный опрос, всенародное обсуждение, наделение граждан правом обращаться к властям, включая и законодательные органы различных уровней, с письменным требованием, предложением, жалобой, на которые власти обязаны реагировать в установленном порядке, народное вето» (представляет собой проводимый по инициативе избирателей референдум с целью отмены проекта или уже принятого парламентом акта), общий сход всех избирателей, обладающий правом принятия решения.

[2]О.В. Дегтярев.Институт народной законодательной инициативы за рубежом. 
URL: http://isi.org.ru/pub/vestnik/00/number_4.html

[3]Об истории обращений в органы власти в России см.: В.В.Комарова. Народная правотворческая инициатива - история и практика регулирования в регионах, 
URL: http://www.lslg.ru/lslg/export/sites/lslg/ru/publications/articles/komarova_05.html, просмотр 23.08.2006.

[4] В данной статье народная инициатива рассматривается только в отношении законов, принимаемых органами государственной власти. Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2003 году для местного самоуправления было введено понятие «правотворческая инициатива граждан» (ст. 26). Соответствующие положения сейчас существуют в большинстве уставов муниципальных образований. Поэтому прямое участие населения в создании нормативных актов местного уровня – большая тема, требующая отдельного исследования.

[5] О.В. Дегтярев. Институт народной законодательной инициативы за рубежом. 
URL: http://isi.org.ru/pub/vestnik/00/number_4.html

[6] Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива - история и практика регулирования в регионах. URL: http://www.lslg.ru/lslg/export/sites/lslg/ru/publications/articles/komarova_05.html, просмотр 23.08.2006.

[7] Известные случаи на момент лета 2006 года; не обязательно завершенные инициативы.

[8] Упоминание – наличие соответствующей формулировки в одной из статей региональной конституции (уставе). Часто определяется количество избирателей, необходимое для поддержки предложения.

[9] Краткое описание – статья или глава в региональной конституции (уставе), которая устанавливает какие-либо элементы процедуры народной законодательной инициативы.

[10] Механизм – отдельный нормативный акт, в котором подробно изложена процедура и механизмы реализации народной законодательной инициативы.

[11] Число граждан, которые должны подписать ходатайство о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы.

[12] Для внесения проекта изменений в Устав области требуется 50 000 подписей.

[13] Для внесения проекта изменений в Устав области требуется 50 000 подписей

В соответствии со статьей 3 Конституции  РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ  осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления. Однако какие же существуют юридические  гарантии для реализации форм прямой демократии? В российском законодательстве детальной правовой регламентацией обеспечены только институты выборов  и референдума. В тоже время практически  без внимания остается такая форма  народовластия как народная правотворческая  инициатива.

Народная правотворческая инициатива - это форма непосредственного  осуществления населением государственной  власти посредством выдвижения гражданином  либо группой граждан, обладающих активным избирательным правом, обязательного для рассмотрения проекта законодательного или иного нормативного акта. Данный институт известен во многих зарубежных странах. На общегосударственном уровне он действует в Италии, Испании, Швейцарии, Австрии и т.д., на региональном – используется в отдельных штатах США, Швейцарии и т.д. Народная правотворческая инициатива не применяется в странах англосаксонского права, где особо сильны традиции представительной демократии (например, в Великобритании).

Согласно Конституции РФ право  законодательной инициативы принадлежит  строго определенному кругу субъектов (ч. 1 ст. 104), в число которых граждане, и их объединения не входят. Следовательно, в России на общегосударственном  уровне народная правотворческая инициатива не предусмотрена. Однако федеральное  законодательство санкционирует применение данного института на региональном и местном уровнях.

Федеральный закон «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает  возможность предоставления конституциями (уставами) субъектов РФ права законодательной  инициативы общественным организациям и гражданам, проживающим на территории субъекта. Сегодня такую возможность  использовали немногие субъекты РФ (около 20-ти), включив это право в свои конституции (уставы), но, не определив  механизм его практической реализации. Еще меньше регионов пошли по пути детальной правовой регламентации  и закрепления юридических гарантий данного института посредством издания региональных законов (Алтайский край, Калужская, Брянская, Ярославская, Томская области, г. Москва).

Рассмотрим возможность и перспективы  полномасштабного распространения  института народной правотворческой  инициативы на уровне субъектов РФ. На наш взгляд, если вопрос наделения  граждан и их объединений правом законодательной инициативы на федеральном  уровне является весьма спорным, то необходимость  предоставления такого права на региональном уровне очевидна.

Как было указано выше, федеральное  законодательство допускает внедрение  народной правотворческой инициативы на уровне субъектов РФ, однако широкого распространения данный институт в  субъектах не получил. Объясняется  данный факт вероятно нежеланием власти допускать к законотворчеству представителей общественности, являющихся, по их мнению, непрофессионалами, лицами без должной  политической квалификации. Понятно, что  для принятия законов создаются  специальные органы, именуемые законодательными. Однако законотворческий процесс –  явление весьма сложное, состоящее  из нескольких стадий и предполагающее участие многих лиц. Поэтому полное исключение из этого процесса главного носителя суверенитета и единственного  источника власти в РФ, то есть ее народа, является не только противоречащим демократическим принципам, но и  просто неразумным.

Сегодня уровень правовой культуры и цивилизованности отдельных слоев  общества достиг такой стадии развития, когда граждане и их объединения  желают активно участвовать в  политической, общественной и социальной жизни своей страны и хотят  получить право выступать с законодательной  инициативой. В данном случае правотворческую  инициативу граждан можно определить как реакцию на потребность разрешения противоречий, носящих общественно  значимый характер. В России существует огромное количество законов, вызывающих протестное настроение общества, поэтому  нельзя лишать граждан возможности  повлиять на более качественное правовое регулирование особо значимых для  них общественных отношений. Именно граждане, реализуя свое право законодательной  инициативы, могут помочь в решении  таких общественно и социально  полезных вопросов, о существовании  которых местные власти могут  даже не догадываться или не предавать  им серьезного значения. Кто как  не сами граждане знают, какие актуальные злободневные для них вопросы, и  в какой части не урегулированы  правом, либо урегулированы таким  образом, что не отвечают общественным интересам, вызывают протест и несогласие.

Учитывая отсутствие института  народной правотворческой инициативы на федеральном уровне, вполне целесообразно  было бы закрепить в федеральном  законодательстве не возможность, а  обязательность для субъектов РФ предоставить гражданам на региональном уровне право народной законодательной  инициативы.

Закрепление такого права в конституциях (уставах) субъектов РФ - явление, безусловно, положительное, однако это является всего лишь полумерой. Для того, чтобы институт правотворческой инициативы граждан «заработал» необходима его качественная, доступная правовая регламентация в региональном законодательстве, а именно издание специализированных законов, а при необходимости и корректировка регламентов работы местных парламентов. Очевидно, что гарантируемое Конституцией право граждан на участие в управлении государством без должного законодательного закрепления превращается в пустую формальность.

На сегодняшний день из имеющихся  региональных законов наиболее удачным  считается Закон г. Москвы «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве». Однако его не стоит идеализировать, прежде всего, ввиду сложности практической реализации большинства норм (только количество требуемых подписей составляет 50 тысяч, при усложненной схеме их сбора), а также наличия в законе множества не совсем обоснованных ограничений (например, расширенный перечень вопросов, по которым невозможна гражданская законодательная инициатива).

Что же должно быть предусмотрено  в стандартном законе субъекта РФ о народной правотворческой инициативе, чтобы он не стал очередным «мертворожденным»  актом, а реально «работал»? Рассмотрим некоторые положения, которые в  качестве императивных, либо диспозитивных  правил могут найти отражение  в таком законе.

1) Обязательное закрепление перечня  вопросов, по которым народная  правотворческая инициатива осуществляться  не может. Это обусловлено тем,  что право на народную инициативу  не может быть абсолютным, существуют  вопросы, правовое регулирование  которых всегда будет входить  в исключительную компетенцию  государственных органов. Например, в Бразилии такими вопросами  являются деятельность вооруженных  сил, государственных администраций,  судов и т.д. В тоже время  нельзя необоснованно расширять  данный перечень. Так, в указанном  выше Законе г. Москвы не понятны причины, по которым граждане ограничены в праве на внесение, например, законопроектов о территориальном делении города Москвы или о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности граждан. В ФРГ народная правотворческая инициатива связана исключительно с изменением границ земель, переходом территории от одной земли к другой. Однако ограничение народной инициативы такими жесткими рамками не позволяет в полном объеме использовать весь внутренний потенциал данного института.

Рассматривая круг вопросов, по которым  народная законодательная инициатива должна быть, стоит обратить внимание на целесообразность предоставления гражданам  возможности обращаться в местные  парламенты с законопроектами о  внесении изменений или отмены федеральных  законов. Это позволит несколько  компенсировать отсутствие в РФ народной законотворческой инициативы на федеральном  уровне. Данное предложение не является революционным. При обсуждении проектов законов о народной правотворческой инициативе в некоторых субъектах РФ депутаты высказывали такие предложения, но они были отвергнуты, что, по нашему мнению, является не совсем обоснованным.

2) В законе должна быть подробно  регламентирована сама процедура  осуществления народной инициативы. За основу может быть взят  европейский или отечественный  региональный опыт. Наиболее приемлема  такая схема: формируется инициативная  группа граждан, которая подлежит  регистрации, а также регистрируется  и сама гражданская инициатива. Затем инициативная группа организует  сбор подписей в поддержку  законопроекта, далее проект инициируемого  закона направляется в законодательное  собрание субъекта РФ для рассмотрения.

Кроме того, внесение законопроекта  в местный парламент изначально должно быть напрямую, а не опосредовано, например, через депутата парламента по определенному округу, в котором  должны проживать лица, отдавшие свои подписи за проект, как это предусмотрено  в законе Калужской области. Иначе, процесс рассмотрения законодательной  инициативы может неоправданно затянуться. Более того, теряется сам смысл  народной правотворческой инициативы, который предполагает внесение гражданами законопроекта напрямую в коллегиальный  законодательный орган для рассмотрения без какого-либо посредничества.

Особого внимания заслуживает регламентация  процедуры сбора подписей. Существует два способа определения количества голосов, необходимых для поддержки  инициированного населением законопроекта. Количество голосов может выражаться в абсолютных цифрах, либо в процентном отношении к числу жителей субъекта РФ, обладающих активным избирательным правом. Однако главное не то, какой из указанных вариантов будет положен в основу закона, наиболее важным является определение разумного количественного порога требуемых подписей. Он не должен быть такой большой как в г. Москве (50 тыс. подписей, при общей численности населения – 10,5 млн.), и не такой мизерный как в Алтайском крае (300 человек, при численности населения – 2,5 млн.). Для примера, в Италии на 60 млн. жителей, и в Швейцарии на 7,7 млн. жителей для выдвижения законодательной инициативы требуется также 50 тыс. подписей. Однако уточним, что в этих случаях речь идет о народной правотворческой инициативе на общегосударственном уровне.