Муниципальное право как наука

§ 2. Предмет и методы муниципального права

Каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования. Под предметом отрасли права обычно понимается то, что регулирует право, т. е. определенные виды общественных отношений, регулируемых правом. В структуру предмета правового регулирования входят следующие элементы:

субъекты – индивидуальные и коллективные;

их поведение, поступки и действия;

объекты (предметы, явления) окружающего мира, по поводу которых люди вступают во взаимоотношения друг с другом и к которым проявляют свой интерес;

социальные факты (события, обстоятельства), выступающие непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих отношений.[10]

Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании местного самоуправления.

В этой связи такие общественные отношения можно классифицировать на следующие разновидности:

отношения, возникающие в процессе реализации населением форм непосредственной демократии;

отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

отношения, возникающие при обеспечении органами местного самоуправления жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения;

отношения, возникающие при взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти, в том числе и при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством;

отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления как такового;

отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Более сложная ситуация с методом муниципального права. В общепризнанном понимании само слово «метод» означает «способ, прием практического осуществления чего-либо». Однако такое понимание метода является слишком общим и по сути ничего не объясняющим. Применительно к отрасли права прежде всего необходимо понимать, что любой метод направлен на осуществление некоего воздействия одного субъекта права на другого. Такое воздействие осуществляется обычно путем волеизъявления одного участника по отношению к другим. Таким образом, метод приобретает роль связующего средства субъекта муниципального права с другими участниками правоотношений. При этом метод правового регулирования заключает в себе не только волеизъявление, но и характер такого волеизъявления.

Проблема методов правового регулирования достаточно спорная. Выше уже указывалось, что специфический метод правового регулирования, как правило, лежит в основе подразделения права на отрасли. Это вполне естественно: возникновение новых видов общественных отношений само по себе еще не влечет за собой формирования новых отраслей права. В то же время метод правового регулирования занимает подчиненное положение по отношению к предмету, так как предопределяется последним.[11] В связи с этим в российской правовой науке обнаруживаются два принципиально разных подхода к необходимости выделения для каждой отрасли своего специфического метода правового регулирования. Первый подход основывается на том, что каждая отрасль права имеет свой специфический метод, второй заключается в том, что все отрасли права используют единые правовые методы, заложенные в самой природе права. Специфика же каждой отрасли проявляется в преобладании одного или нескольких методов.

Развитие юридической науки последних лет привело к появлению принципиально новых отраслей российского права, которые не имеют преобладающего метода правового регулирования и именуются комплексными. Комплексная отрасль права – это особая юридическая целостность. Ее своеобразие объясняется наличием специфических приемов регулирования, принципов, положений, свидетельствующих о существовании специального юридического режима.[12]

Комплексный характер муниципального права определяется соединением в его рамках разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления распространяется на самые различные сферы общественной жизни. Например, они имеют полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи, охраны общественного порядка, земельных отношений, управления муниципальной собственностью, охраны окружающей природной среды и т. д. Соответственно нормы муниципального права направлены на регулирование не только собственно муниципально-правовых, но и административно-правовых, конституционно-правовых, гражданско-правовых и иных общественных отношений. Многие нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей. Например, ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении 2003 г. содержит следующую правовую норму: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет». Данная норма, безусловно, является нормой муниципального права, так как закрепляет право муниципальных образований на формирование собственного бюджета. В то же время это норма финансового права, так как она указывает на существование местных бюджетов в бюджетной системе РФ. Этот феномен называется удвоением структуры права. Таких примеров можно привести достаточно много именно в силу комплексного характера муниципального права, многообразия регулируемых им общественных отношений.

Для публичных отраслей права характерно использование императивных, для частных отраслей – диспозитивных методов. Местное самоуправление по своей сути является публично-правовым институтом, отсюда преобладание в муниципальном праве императивных методов.

Императивные методы правового регулирования основаны на неравенстве участников правоотношений и установлении жесткой, однозначной модели их поведения. В муниципальном праве используются императивные методы:

1) предписания.

Предписание заключается в установлении для субъекта правоотношения определенного порядка действий, который не может быть нарушен. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, ч. 4 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предписывает сопровождать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выделением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ;

2) запрета.

Запрет заключается в запрещении определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия. Так, например, ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. запрещает производить наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами, чем законы.

Диспозитивные методы правового регулирования основаны на равенстве участников правоотношений и их возможности самостоятельно выбирать модель возможного поведения. В муниципальном праве используются диспозитивные методы:

1) дозволения.

Метод дозволения заключается в предоставлении участникам муниципальных правоотношений права совершать какие-либо действия либо не совершать их по своему выбору. Дозволение может быть неопределенным, когда никаких ограничений в выборе вообще не предусматривается, и определенным, когда субъекту предоставляется свобода выбора из нескольких вариантов поведения. Так, ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает, что представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений;

2) согласования.

Метод согласования применяется при регулировании правоотношений между равными субъектами для достижения какого-либо согласия между ними. Метод согласования может применяться, например, при взаимодействии органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований;

3) рекомендаций.

Метод рекомендаций заключается в указании законодателем предпочтительной (но не обязательной) модели поведения участников муниципальных правоотношений. Так, многие субъекты РФ с целью упрощения муниципального правотворчества принимают типовые уставы муниципальных образований, которые носят рекомендательный характер;

4) поощрения.

Метод поощрения тесно примыкает к методу рекомендаций. Разница состоит в том, что при использовании метода поощрений законодатель не только рекомендует какую-либо модель поведения, но и предоставляет какие-либо льготы или иные блага при ее выборе.

Отдельные ученые выделяют в муниципальном праве также метод гарантий.[13] Гарантии действительно широко применяются в муниципальном праве, прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа и установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.[14]Представляется, однако, что использование различных гарантий в организации местного самоуправления не дает основания говорить о наличии особого метода правового регулирования, так как сами государственные гарантии местного самоуправления заключаются обычно в предписании государственным органам и должностным лицам совершать какие-либо действия или в запрете на их совершение.

Исходя из всего вышеизложенного муниципальное право можно определить как комплексную отрасль российского права, представляющую совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

 

Муниципально-правовые отношения

Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения подразделяют:

1. на отношения, связанные с организацией местного самоуправления;

2. отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;

3. отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

Муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Муниципальное образование в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования;

2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Данные отношения возникают в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения, например устава муниципального образования;

3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

Субъекты муниципально-правовых отношений – лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а также физические и юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Абсолютным признаком муниципально-правовых отношений является тот факт, что обязательной стороной этих отношений является население муниципального образования непосредственно, а также его представители в лице органов местного самоуправления.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются наряду с населением муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, органы государственной власти, коммерческие организации.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. В соответствии с ГК РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.