Муниципальное кредитование в России

Муниципальное кредитование в России

В России идет административная реформа. Она направлена на децентрализацию  власти, на передачу все больших  полно­мочий на субнациональные  уровни власти. В основе децентра­лизации управления и реформы местного самоуправления ле­жит принцип субсидиарности. Суть этого принципа в том, что полномочия должны передаваться на самый низкий уро­вень власти, на котором они  могут быть исполнены. Орган власти должен сделать все возможное  для того, чтобы испол­нить возложенные  на него полномочия. Но в тех случаях, когда такой возможности у  него нет, должен вмешаться вышестоя­щий уровень власти. 

В процессе децентрализации  большая часть обяза­тельств  по развитию инженерной и социальной инфраструктуры населенных пунктов  передается органам местного самоуправле­ния. Передача на уровень местно­го самоуправления ответствен­ности за предоставление населе­нию важнейших услуг в социаль­ной  и коммунальной сферах не подкрепляется  передачей финан­совых средств  в соответствующем объеме.

Поправки, внесенные в  Бюд­жетный кодекс, перераспредели­ли  доходные источники между уровнями бюджетной системы на постоянной основе. Уже понятно, что при таком  распределении до­ходов российские города не могут осуществлять капиталовложения в развитие инфраструктуры в не­обходимых размерах. Недофи­нансирование систем теплоснаб­жения, объектов водоснабжения  и водоотведения в течение  пос­леднего десятилетия привело  к их катастрофическому физическому  и моральному износу. Города ис­пытывают  недостаток финансо­вых ресурсов даже для поддержа­ния муниципальной  инженерной инфраструктуры в должном  сос­тоянии.

Для финансирования проектов реструктуризации и развития муниципального хозяйства необхо­дим доступ к частным  внутрен­ним сбережениям. Привлечение  частных средств на цели развития городской инфраструктуры мо­жет осуществляться разными пу­тями, в том числе  путем прямых частных инвестиций. Однако на­иболее важным путем является развитие местных кредитных рынков. При децентрализован­ном управлении внутренние кре­дитные рынки должны быть дос­таточно развиты, чтобы  обеспечи­вать муниципалитеты долгосроч­ными финансовыми ресурсами на приемлемых условиях. Формиро­вание устойчивых систем муни­ципального кредитования, содей­ствие доступу на финансовые рынки местных органов власти является важнейшей государ­ственной задачей, приступить к решению которой  надо безотлага­тельно.

В мировой практике сформиро­вались  два вида муниципальных кредитных  рынков. В Западной Европе основным источником финансирования муниципальной  инфраструктуры являются кре­диты банков. В США и других се­вероамериканских  странах муни­ципалитеты привлекают средства главным образом путем  выпуска облигационных займов. Выбор  того или иного пути связан с ря­дом местных особенностей, преж­де всего  со степенью финансовой автономии местных  органов влас­ти.

В нашей стране для большин­ства муниципальных образова­ний пока недоступен ни первый, ни второй способ привлечения  финансовых ресурсов. За исклю­чением самых развитых в эконо­мическом отношении, муници­пальные образования  не имеют возможности осуществлять заим­ствования на открытом рынке. Банковские кредиты удается привлекать лишь на короткий срок и по завышенной цене. Два основных фактора сдерживают развитие рынка муниципальных облигационных  заимствований: слабость муниципальных  бюдже­тов и их малые объемы, а  также низкий профессионализм муни­ципальных администраций.

Местным органам власти требу­ется значительное время для того, чтобы  научиться самостоятельно и систематически привлекать средства на финансовом рынке. Это время необходимо для осоз­нания стратегических целей за­имствований, формирования кредитной истории, создания квали­фицированной команды. Хоте­лось  бы надеяться, что в самом ближайшем  будущем основным источником финансирования ин­вестиций в муниципальные  про­екты станут долгосрочные заим­ствования, осуществляемые на рыночных условиях на открытых финансовых рынках. Однако в настоящее время это невозможно. Проблемы, с которыми сталки­вается  Россия, не уникальны. Они есть во всех странах, рефор­мирующих государственное  уст­ройство в направлении децентра­лизации. Формирование устойчи­вых систем муниципального кре­дитования, содействие доступу  на финансовые рынки местных орга­нов власти везде рассматривается как  важнейшая государственная задача.

Государство может поддержать муниципальное развитие, предос­тавляя  бюджетные кредиты на развитие рыночной инфраструк­туры. Такой способ финансирова­ния  до сих пор является основ­ным  в Великобритании. Этот под­ход хорош  тем, что органы госу­дарственной власти имеют воз­можности заставить муниципаль­ных заемщиков строго соблюдать график обслуживания и возврата кредитов. Они могут не перечис­лять бюджетные  трансферты не­дисциплинированным  заемщи­кам и использовать эти средства для обслуживания долговых обя­зательств. Изменения, внесенные в Бюджетный  кодекс, позволяют ввести при определенных услови­ях на территории региона  или му­ниципалитета режим внешнего финансового управления, в рам­ках  которого можно обеспечить полное соблюдение финансовых обязательств заемщика. Такие  меры недоступны для частных инвесторов и кредиторов.

Однако средства, которые  феде­ральное и региональное прави­тельства могут выделить для кре­дитования  проектов муниципаль­ного развития, крайне ограниче­ны. Их будет недостаточно для того, чтобы профинансировать даже самые срочные и самые  надежные проекты. Поэтому необ­ходимо  привлекать частные сбе­режения.

Это можно сделать следующим  образом: за счет государственных средств  формируется уставный капитал специального финансо­вого учреждения (СФУ); финан­совые  учреждения заимствуют средства на фондовом рынке от своего имени и затем  используют привлеченные ресурсы для  пре­доставления кредитов малым  и средним муниципальным образо­ваниям  на финансирование про­ектов муниципального развития, прежде всего таких, которые  пос­ле завершения строительства бу­дут генерировать доходы, за счет которых  будет обслуживаться и погашаться кредит.

Поскольку существует разница  между ценой, по которой феде­ральное правительство может привлечь заемные  средства на финансовом рынке, и ценой, по которой кредиты могут получить региональные и местные органы власти, федеральное правитель­ство может  снизить цену заемно­го капитала для субнациональ­ных правительств, осуществляя заимствования на облигационном  рынке и затем предоставляя зай­мы регионам и муниципалитетам. Эту  схему можно спроецировать и  на региональный уровень. Управление такими государствен­ными кредитными ресурсами  во многих странах поручают специ­альным финансовым агентствам. Создание такой  формально неза­висимой организации  позволяет уменьшить вероятность  полити­ческого давления на процесс  при­нятия решений о предоставлении кредитов и санкций, налагаемых в  связи с нарушением условий обслуживания долга.

СФУ может не только предос­тавлять городам заемные сред­ства, выпускать  облигации для последующего финансирования муниципальных инфраструктур­ных  проектов, но и предоставлять продукты, не связанные с креди­тованием, такие  как гарантии, финансовый консалтинг, андер­райтинг и, наконец, долевое  учас­тие в муниципальных проектах.

СФУ заинтересовано в повы­шении кредитоспособности тер­риторий, следовательно, у него возникает необходимость  забо­титься о повышении профессио­нального уровня муниципальных администраций. Это подразуме­вает введение жестких  требова­ний к качеству управления фи­нансами, например таких, как внедрение  стандартов лучшей практики муниципального управ­ления.

Таким образом, путем создания специализированной финансовой организации  мы достигаем двух целей, которые  стимулируют эко­номическое развитие городов и регионов. Во-первых, города по­лучают более долгосрочные и  де­шевые кредиты для развития инфраструктуры, снижаются рас­ходы городских бюджетов на обс­луживание долга. Во-вторых, ад­министрации городов получают стимул для повышения профес­сионализма  и институционально­го развития.

Учредителями СФУ могут  быть как частные структуры, так  и нес­колько муниципальных образова­ний. Преимуществом СФУ явля­ется  узкая специализация и, сле­довательно, знание специфики заемщиков.

Финансовая состоятельность  СФУ обусловлена эффектом масштаба и взаимным погашени­ем кредитных  рисков муниципа­литетов за счет стандартизиро­ванного  подхода к их оценке.

СФУ могут осуществлять свои операции как на первичном, так и  на вторичном рынке кредитов. Кредитный  портфель финансово­го агентства, диверсифицирован­ный между многочисленными за­емщиками  — местными органами власти, может  стать обеспечени­ем выпускаемых  облигаций.

Финансовые посредники могут  предоставлять коммерческим банкам долгосрочные финансо­вые ресурсы  для кредитования муниципальных  инвестиционных программ. Они могут  также объе­диняться с коммерческими  бан­ками для совместного финанси­рования  муниципальных проек­тов.

В некоторых странах специаль­ные финансовые агентства спосо­бствуют  приходу частного капи­тала в  муниципальный сектор, предоставляя гарантии кредито­рам от определенных политичес­ких рисков.

Сотрудничество с СФУ  позво­лит городам: 

- существенно снизить  кредит­ные риски и повысить  доверие инвесторов к обязательствам  конкретных муниципалитетов; 

- снизить расходы на  обслужи­вание долга (по нашим  расчетам, расходы на обслуживание  креди­тов, привлекаемых для покрытия  кассовых разрывов, заложенные в  бюджетах муниципальных обра­зований, могли бы быть снижены на 20-30%);

- проводить постоянный  и про­фессиональный анализ ситуации

на финансовом рынке, а  также мониторинг проектов, осущес­твляемых  городами;

- развивать новые инструмен­ты  заемного обеспечения инвес­тиционных  программ, проектного финансирования;

- расширять практику приоб­ретения  оборудования в лизинг (обязательства  по договорам ли­зинга не учитываются  в составе муниципального долга,  это позво­лит оптимизировать  схему фи­нансирования городских  инвес­тиционных программ).

Следует избегать создания иск­лючительных преимуществ для  финансовых посредников в сфере  муниципального кредитования. Свободная  конкуренция на рынке приведет к  тому, что у заемщиков появится возможность выбора финансовых инструментов. Наи­более продвинутые заемщики предпочтут выпускать муници­пальные бонды или занимать средства у  банков самостоятель­но. Те же, кто  делает первые шаги в этом направлении, будут иметь возможность воспользоваться  ус­лугами финансовых посредников. Развитие конкуренции будет за­логом того, что рынок муници­пального  кредитования будет раз­виваться по устойчивому сцена­рию.

Окончательной целью является создание системы муниципально­го  кредитования, работающей на рыночной основе. Поэтому фи­нансовые агентства  должны стать мастерской, в которой  будут раз­рабатываться и испытываться различные финансовые инстру­менты и способы секьюритизации займов. В дальнейшем в законо­дательство  нужно будет внести изменения, которые  сделают эти инструменты доступными для всех частных кредитных институ­тов, желающих предоставлять за­имствования муниципальным об­разованиям для  развития соци­альной и инженерной инфраст­руктуры.

С самого начала надо ясно по­нимать, что финансовые посред­ники играют временную роль. Их задача в том, чтобы вывести реги­оны и муниципалитеты на рынок публичных заимствований. Вы­полнение этой задачи может рас­тянуться на годы, но после того, как она  будет выполнена, финан­совые посредники должны будут либо уйти со сцены, либо превра­титься в конкурентоспособных  кредиторов, которые могли бы привлекать финансовые ресурсы без помощи государства.