Коррупция как этическая
проблема государственной и муниципальной
службы.
Среди актуальных социально-экономических
и политических проблем современной России
коррупция занимает не последнее место.
Существует несколько причин активного
внимания исследователей к этому вопросу.
Во-первых, злоупотребления властью в
корыстных целях на фоне социального неравенства
создают неблагоприятную обстановку во
всех сферах общественной жизни: политической,
экономической, социальной, культурной.
Во-вторых, коррупция как сложное явление
создает условия для собственного воспроизводства.
Усилия, предпринимаемые государством
в деле противодействия коррупции в системе
государственной службы, вполне оправданны.
Коррупция представляет серьезную угрозу
деятельности публичной власти на основе
закона, подрывая доверие населения к
институтам государства, порождая правовой
нигилизм. В системе гражданской, военной
и правоохранительной службы коррупция
сегодня создает реальную угрозу безопасности
Российского государства..
Коррупция, по сути дела, стала
альтернативой праву и морали. Она активно
воздействует на общественное сознание
и личные взгляды, формирует выгодные
для себя морально-нравственные установки,
определяет правовую культуру и нравственный
климат в обществе, лишает, в конечном
итоге, право и мораль монополии регулирования
общественными отношениями, разрушает
буквально все, причем очень быстро: был
бы «интерес» и «ресурс».
Коррупция, таким образом, не
только антисоциальное, но и аморальное
явление, подменяющее профессиональные
этические ценности службы нормами и правилами
поведения преступного мира.
Поскольку развитие общества
неизбежно связано с разделением труда
и появлением множества профессий, постольку
понимание профессии (лат.professio) означает
род деятельности, требующий конкретной
специальной подготовки, соответствующих
знаний, навыков, умений, качеств. Однако
данное определение, на наш взгляд, не
в полной мере отражает одну важную характеристику
профессии – это ее общественно-полезный,
социально ориентированный и в целом нравственный
характер. Именно здесь заложен ее сущностной
признак, ведь по формальным основаниям
действия террориста, вора, киллера, подпадают
под определение профессии.
Особый, нравственный характер,
в последние годы приобретает профессия
государственного (муниципального) служащего.
Как профессия она входит в профессиональную
структуру общества и через нее – в социальную
структуру этого общества, занимая пограничное
положение среди профессий, сочетая в
себе различные виды общественного разделения
труда, что выражается в ее признаках и
требованиях к профессии.
Следовательно, государственный
(муниципальный) служащий должен и обязан
быть профессионалом. Профессионализм,
по нашему мнению, означает, (кроме всего
прочего), высший уровень психофизических,
психических и личностных изменений, происходящих
в процессе выполнения чиновником своих
служебных обязанностей, обеспечивающих
качественно новый, более эффективный
уровень решения сложных управленческих
задач. На чем основывается наша точка
зрения? Предъявляемые требования к мастеру
своего дела (управленцу), как правило,
содержат именно прикладные, опытные показатели
(умение делать что-либо, знаток чего-либо,
имеет достижения), а вот духовные компоненты
как бы подразумеваются.
В связи с этим, хотелось бы
напомнить, что меры по противодействию
коррупции на службе подразделяются на
две достаточно общие группы И если в первую
группу входят меры борьбы с внешними
проявлениями коррупции (взятки конкретным
чиновникам), то во вторая группа по противодействию
коррупции на службе носит превентивный,
а не карательный характер, направлена
против причин, а не внешних выражений
коррупции и поэтому отсутствуют многие
недостатки, присущие «методу войны».
И наряду с такими мерами как обеспечение
четкой правовой регламентации деятельности
органов власти и каждого служащего; соблюдение
запретов и ограничений на службе; достойная
оплата труда служащих; наличие прописанных
правил, регулирующих вопрос конфликта
интересов; проведение общественных консультаций
при назначении на ключевые должности;
создание рейтинга специалистов; опубликование
рейтинга открытости органов власти; включение
представителей гражданского общества
в коллегии надзорных органов власти;
создание индекса коррумпированности;
особое значение приобретает: соблюдение
требований кодексов профессиональной
этики и служебного поведения служащих;
наем на государственную и муниципальную
службу на основе высоких моральных и
профессиональных качеств, принятие присяги
при поступлении на службу. Что и является,
по нашему мнению, важнейшими элементами
нравственного механизма противодействия
коррупции.
В настоящее время имеется тенденция
к росту профессиональных групп, в рамках
которых складываются самостоятельные
профессиональные кодексы поведения,
в последующем констатируя в различных
формах соответствующие этики. Чтобы примерно
представить себе масштабы этого процесса,
можно ознакомиться с сайтом Центра изучения
этики и профессий Иллинойского технологического
института, где собрана англоязычная коллекция
более 850 кодексов профессиональной этики.
Проблема роли этики профессионального
развития как сдерживающего механизма
коррупции существовала давно, и если
взглянуть на страны с подлинно демократической
политической культурой и традицией в
современную, «постмакиавеллистскую»
эпоху, то очевидно, что политико-государственная
политика, политический класс были вынуждены
отреагировать на это изменение в самосознании
общества. Например, в США первый Кодекс
этики правительственной службы появился
в 1958 г., правда, сначала в форме резолюции
Конгресса. Но примерно через двадцать
лет этические начала государственной
жизни становятся объектом достаточно
жесткого социального контроля и регламентации,
в том числе и на законодательном уровне.
Было признано, что жизнеспособность и
легитимность политической системы страны
во многом зависит от того, насколько государственные
институты и высшие должностные лица отвечают
господствующим в обществе ценностям
и идеалам, а их поведение соответствует
нормам общественной морали.
Мировой опыт показывает, что
успех в преодолении «нравственного дефицита»
государственной (муниципальной) службы
в любых социально-политических условиях
обеспечивают прежде всего такие факторы,
как:
наличие политической воли;
пример, подаваемый руководством,
социальная и государственная востребованность ныне дефицитных, но
столь необходимых сегодня российскому
чиновнику нравственных качеств - гражданственности,
патриотизма, честности и порядочности,
неподкупности и социальной ответственности;
единая планка требований для
чиновников любого ранга, к какой
бы категории государственных или муниципальных
служащих они ни относились;
неотвратимость наказания тех,
кто пренебрегает законом и этическими
требованиями профессии;
В числе сдерживающих механизмов
чиновничьей коррупции - профессиональная
этика как система общих ценностей и правил,
регулирующих государственную службу,
взаимоотношения ее с внешней средой,
как систематизированная совокупность
этических принципов и норм, в наиболее
общей форме выражающих требования общества
к нравственной сущности государственного
(муниципального) служащего, социальному
назначению его деятельности, характеру
взаимоотношений с обществом, с гражданами,
с государством, находит свое отражение,
в том числе, в кодексах этики и служебного
поведения.
Такой тщательно разработанный
кодекс поможет решить следующие задачи:
- дать оценку и найти
решение этических аспектов функционирования
государственной (муниципальной) службы,
не регулируемых правовыми нормами;
- обеспечить во всей
полноте регламентацию обязанностей
и персональной ответственности должностных
лиц за качество и социальные последствия
своей профессиональной деятельности;
- выявить зоны «коррупционного
риска» и «коррупционные ниши»
в действующем законодательстве;
- ускорить разработку
механизмов устранения из среды
государственных (муниципальных) служащих
опорочивших себя работников;
- обеспечить более высокий
уровень общественных требований
к служебному поведению и нравственным
качествам служащих, прежде всего честности,
готовности к исполнению своего гражданского
и служебного долга, способности противостоять
соблазнам легкой наживы и готовности
нести полную меру ответственности за
должностные проступки и коррупционные
действия.
В научных исследованиях и юридической
практике неоднократно поднимался вопрос
о целесообразности разработки кодекса
поведения государственных служащих,
безотносительно того, в каком органе
они проходят государственную службу,
а также о законодательном закреплении
правил служебной этики и служебного поведения.
Еще в 2001 г. был разработан проект
федерального закона «Кодекс поведения
государственных служащих Российской
Федерации», который был внесен в Государственную
думу и принят в первом чтении 17 мая 2002
г.). В данном проекте урегулированы общие
положения (гл. 1); правила добросовестного
служебного поведения: честность, беспристрастность,
справедливость, корректность, честь и
достоинство и др. (гл. 2); правила антикоррупционного
поведения (гл. 3); соблюдение кодекса и
санкции (гл. 4).
Вместе с тем одно из главных
достоинств данного законопроекта заключалось
в том, что он регулировал вопросы ответственности
служащих за несоблюдение правил служебного
поведения. Так, ст. 25 проекта устанавливала
санкции и предусматривала, что нарушение
правил служебного поведения квалифицируется
как неисполнение или ненадлежащее исполнение
государственным служащим должностных
обязанностей и влечет одно из установленных
федеральными законами о государственной
(муниципальной) службе дисциплинарных
взысканий и (или) учитывается при принятии
решения при проведении аттестации, квалификационных
экзаменов, отражается в характеристике
(рекомендации).
8 июня 2010 г. в Российской
академии государственной службы
при Президенте Российской Федерации
прошли общественные слушания
по обсуждению проекта Типового
кодекса этики и служебного
поведения государственных служащих
Российской Федерации, разработанного
Минздравсоцразвития России. Как известно,
этот проект был одобрен решением президиума
Совета при Президенте Российской Федерации
по противодействию коррупции от 23 декабря
2010 года. Особенностью этого документа
также является то, что типовой кодекс
рассматривает вопросы этики и служебного
поведения государственных служащих Российской
Федерации и муниципальных служащих. И
в целом типовой кодекс получил положительную
оценку как у специалистов в области профессиональной
этики, так и у практиков.
Подобные кодексы существуют
и работают в таких странах как США, Канада,
Австралия, Южно-Африканская Республика.
Решить проблему борьбы с коррупцией невозможно
без необходимого инструментария. Им и
должен стать Кодекс с закрепленными нормами
официального поведения госслужащего,
требованиями профессиональной морали.
Профессиональная этика государственного
(муниципального) служащего, как, впрочем,
и любая корпоративная этика, обладает
существенной спецификой. Между тем многие
чиновники имеют о ней весьма смутное,
либо искаженное представление или относятся
к ней с пренебрежением. То есть, кто всерьез
стремится руководствоваться нормами
служебной морали (а таких людей немало),
вынуждены методом проб и ошибок вырабатывать
как бы индивидуальную версию этического
кодекса. Поэтому представляется крайне
важным не только чтобы такой документ,
который бы задавал систему нравственных,
этических ориентиров, давал бы рекомендации
по поведению в «щекотливых» ситуациях,
ясно обозначал бы область «табу» для
служащего, существовал. Крайне важно,
чтобы этот документ «заработал».
Этические правила служебного
поведения не могут быть эффективными,
если нет механизма проведения их в жизнь.
В связи с этим, на наш взгляд,
в числе важнейших составляющих профессионального
развития гражданских служащих особое
место занимает этическое образование,
обеспечивающее необходимый уровень знаний
в области профессиональной этики и делового
этикета, навыков использования их в профессиональной
деятельности. Возможно, в этом случае
речь должна идти о целостном образовании,
где синтезируются убеждения, вера в гуманистическую
миссию профессии, чувство приверженности
и гордости за принадлежность к ней, личностные
качества человека, его мировоззренческие
позиции, мотивационные установки, приобретающие
значимый характер в сфере государственного
и муниципального управления.
Пока же этическая проблематика
фрагментарна в виде отдельных вкраплений
в учебные программы спецкурсов, лекций,
иногда деловых игр.
Одно из важнейших условий жизнеспособности
и эффективности этических нормативных
актов - разработка инструментария реализации
этических требований. Скажем, в зарубежной
практике, особенно в бизнесе, хорошо зарекомендовали
себя такие механизмы, как тренинг, социальный
аудит, специальные службы, рассматривающие
факты нарушений сотрудниками организации
этических требований, а также претензии
граждан по этическим вопросам, институт
присяги и другие технологии, которые
с успехом можно было бы применять и в
системе государственного и муниципального
управления России.
Так, например, управленческий
этический тренинг представляет собой
своеобразные этические модули, которые
включаются в общую программу подготовки
управленческих работников: видеоматериалы,
ролевые игры, реальные факты из свежей
прессы, игра в «товарищеский суд», обсуждение
нравственных проблем в форме конференции,
семинара и др.