Конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в РФ

– местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий

– допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

– органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

– местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

– местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

 

– устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Правовую (нормативную) основу местного самоуправления в России образуют:

· общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:

·   обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

·   основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом;

·   органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;

·   осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

·   предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом и т.д.[8]

 

– федеральные Конституционные законы и федеральные законы (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 8 декабря 2003 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и др.).

– федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: Указы и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

– Конституции (Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специальные законы приняты во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»);

 

– муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

 

Особые права законодательство закрепило за сходами граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Если прежде сходы граждан действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются.

 

3.2 Территориальная и организационная  основа местного самоуправления

Федеральный закон 2003 года №131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие «поселение» как самоуправляемая территория от понятия «населенный пункт». Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие – «межселенная территория». Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена в Приложении Е.

Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями, однако в результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально приближены к населению в целях качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений[9]. Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов. В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Это следующие требования:

 

1) территория субъекта  РФ разграничивается между поселениями;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских  округов, а также возникающие  на территориях с низкой плотностью  населения межселенные территории  входят в состав муниципальных  районов;

3) территорию поселения  составляют исторически сложившиеся  земли населенных пунктов, прилегающие  к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования  населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для  развития поселения;

4) в состав территории  поселения входят земли независимо  от форм собственности и целевого  назначения;

5) в состав территории  городского поселения могут входить  один город или один поселок, а также территории, предназначенные  для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры;

6) в состав территории  сельского поселения могут входить  один сельский населенный пункт  или поселок с численностью  населения более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией  несколько сельских населенных  пунктов с численностью населения  менее 1000 человек каждый;

7) сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 1000 человек, как правило, входит  в состав сельского поселения;

8) статусом сельского поселения  может наделяться сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой  плотностью населения и в труднодоступных  местностях сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 100 человек может не наделяться  статусом поселения, и данный  населенный пункт может не  входить в состав поселения, если  такое решение принято на сходе  граждан, проживающих в соответствующем  населенном пункте;

10) административным центром  муниципального района может  считаться город (поселок), имеющий  статус городского округа и  расположенный в границах муниципального  района;

11) границы сельского поселения  устанавливаются с учетом пешеходной  доступности до его административного  центра и обратно в течение  рабочего дня для жителей всех  населенных пунктов, входящих в  его состав, а границы муниципального  района – с учетом транспортной  доступности до его административного  центра и обратно в течение  рабочего дня для жителей всех  поселений, входящих в его состав;

12) территория населенного  пункта должна полностью входить  в состав территории поселения;

13) территория поселения  не может входить в состав  территории другого поселения;

14) территория городского  округа не входит в состав  территории муниципального района;

15) границы муниципального  района устанавливаются с учетом  необходимости создания условий  для решения вопросов местного  значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами;

16) территория поселения  должна полностью входить в  состав территории муниципального  района.

3.3 Экономическая основа  местного самоуправления

По настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

 

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и округов – несколько различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. В части 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

 

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, формируемый за счет различных источников: средств самообложения граждан; доходов от региональных налогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней; доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства.

 

Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года №131-ФЗ, в состав муниципального имущества входит:

 

– имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

 

– имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

 

– имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

 

 

Заключение

 

 

В 2008г. исполнилось десять лет со дня ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии и Конституции РФ о местном самоуправлении имеют сходное и весьма близкое нормативное содержание. Также распространено мнение об изначальной ошибочности модели местного самоуправления, закрепленной в некоторых положениях Конституции РФ 1993г. Основная проблема заключается в том, что в Конституции РФ отражены принципы общественной теории местного самоуправления. Для континентальной системы права, к которой относится правовая система нашей страны, характерна организация местной власти на основе государственной теории местного самоуправления. В качестве положений, отражающих общественную теорию местного самоуправления, обычно указываются положения ст.12 Конституции РФ об организационной обособленности органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти. Отмечается также невозможность на практике выделения вопросов местного значения, поскольку все вопросы, решаемые властью, имеют государственное значение.

 

Федеральный закон о реформе местного самоуправления и Федеральный закон о реформе федеративных отношений, принятые в 2003 г., заложили основу для разграничения прав, обязанностей и ответственности между уровнями публичной власти. Однако с принятием многих отраслевых федеральных законов происходит вторжение в компетенцию местного самоуправления либо наделение органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. Введение формального запрета в базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на возможность дополнения или изменения перечня и содержания вопросов местного значения другими федеральными законами в силу особенностей конституционной законодательной процедуры в РФ не имеет механизма реализации. Поэтому на практике реальное действие запрета сведено на нет, поскольку не обеспечено особой процедурой принятия таких базовых федеральных законов. Во-первых, вряд ли на практике можно установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения в одном законе. Во-вторых, даже если это удастся сделать в виде обобщающей формулировки, то неизбежно возникает необходимость ее детализации в отраслевом федеральном законе.