Формирование и развитие муниципального управления в России

Новый этап реформ начался  после издания Президентом РФ Б.Н. Ельциным в октябре 1993 г. указа  «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», по которому проведение выборов представленных органов местного самоуправления было назначено на период с декабря1993 г. по июнь 1994 г., а затем этот срок был продлен до сентября 1994 г. Организация и последующая деятельность органов местного самоуправления, а также процедура выборов были оставлены в значительной степени на усмотрение законодателей субъектов федерации. Однако последних еще только предстояло избрать. Поэтому в большинстве регионов законодатели не успели в намеченные сроки подготовить законы о местном самоуправлении. В этой ситуации каждый населенный пункт избирал по-своему органы местного самоуправления.

Таким образом, система  местного самоуправления в начале 90-х  годов 20 в. еще не получила полного  и действенного развития, а существовавшие в то время органы местного самоуправления фактически действовали как звенья государственной исполнительной власти. Субъекты федерации своими решениями вторгались в полномочия органов местного самоуправления, уменьшая круг предметов их ведения. Поскольку отсутствовал соответствующий закон о местном самоуправлении, то реально не существовало даже адекватной правовой основы для этого. Кроме того, между субъектами федерации не было согласия ни по основной концепции местного самоуправления, ни даже по тому, нужно ли вообще это самоуправление.

В декабре 1993 г. принципиальные  положения о местном самоуправлении были закреплены в принятой при всенародном голосовании Конституции РФ. Однако в течении длительного времени данная Конституция не признавалась в качестве закона прямого действия, по крайней мере, в некоторых национальных республиках. Многие нормативные акты, как федеральные, так и принятые в субъектах федерации, не были приведены в соответствии с Конституцией РФ.

С целью популяризации самой идеи о местном самоуправлении в России, а также облегчения тяжелого положения местной власти был создан ряд общественных объединений: Союз малых городов, Союз российских городов и Российский союз самоуправления. По линии Союза российских городов были установлены контакты с рядом организаций США, развивались отношения со Всемирным Банком, Международным Союзом местных властей, с Советом Европы. По инициативе и при непосредственном участии Союза российских городов в 1994 г. была начата разработка проекта федерального закона о принципах организации местного самоуправления в России.

В августе 1995 г. государственная  Дума приняла данный закон, и после  его прохождения в Совете Федерации  и подписания Президентом РФ он был  опубликован 31 августа 1995 г. Таким образом, федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появился спустя почти два года после принятия Конституции РФ и сыграл немаловажную роль в формировании и утверждении нынешних местных (муниципальных) органов³

В настоящее время  в общей сложности действует около 150 федеральных нормативных правовых актов, решающих вопросы осуществления местного самоуправления, большинство из которых нуждается в уточнении и взаимном согласовании. Среди них есть немало актов, принятых до декабря 1993 г., т.е. исходящих из концепции местного самоуправления, не соответствующей ныне действующей Конституции. Поэтому назрела необходимость в решении вопросов согласования соответствующих изменений не только в федеральном законодательстве, но и в подзаконных актах, изданных ранее федеральными министерствами и ведомствами.

Организационные контуры местного самоуправления в  России в начале 90-х годов 20 века.

Начальный этап (1989-1991 гг.). Началом современной формы организации местного самоуправления стало реформирование партийно-государственного управления. Оно осуществлялось в рамках двух процессов:

а) децентрализации государственного управления;

б) передачи функции социально-экономического развития от партийных органов к государственным.

Реформирование осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе. Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и муниципальными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы, т.е. от центра к регионам, районам, городам, иным поселениям и административным территориям с приданием большей самостоятельности в решении вопросов местного значения.

Задача формирования местного самоуправления как токовая на начальном этапе не ставилась. Местные органы власти до 1992 года оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы местного самоуправления. Формирование благоприятных условий для развития местного самоуправления стало решением двух более общих задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнён.

Конституционная реформа 1993 г. В рамках конституционной реформы 1993 г. процесс децентрализации получил своё логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность (ст. 12 Конституции России). Одновременно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

-  выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

-  финансово-эканомическую  самостоятельность в решении  вопросов местного значения на  основе права иметь собственный  бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий;

-  широкую самостоятельность  в выборе организационных форм  местного самоуправления (с правом  создания системы управления  развитием  муниципального образования).

Однако каких-либо значимых изменений в развитии местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. В соответствии с Конституцией до принятия закона об общих принципах организации местного самоуправления было избрано только девять глав местного самоуправления, в основном в крупных городах.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) позволил создать  рабочую группу, которой поручалась разработка основ местного самоуправления. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа, в которую вошли представители Федерального собрания, Администрации Президента России, Правительства России, а так же представители научных учреждений и общественных организаций.

Вступивший в силу закон внес новый импульс в  развитие местного самоуправления. Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др.

Становление местного самоуправления – длительный процесс, и реализация закона должна осуществляться на научной программной основе.

Программа государственной  поддержки местного самоуправления была разработана и одобрена Правительством России уже в конце 1995 г. Однако статус федеральной целевой программы не соответствует реальному статусу формы, которая, по сути, вводит в сложившуюся систему власти новую властную структуру. Реформированию должна была подвергнуться вся система власти.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» был первым законом «о власти». Следующий закон «о власти» был принят лишь спустя несколько лет.

 

3. Современное состояние реформы и проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

 

С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, чётко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствии с объёмом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесён ряд изменений и дополнений. В полную силу закон вступает с 1 января 2009 г., а сейчас в порядке эксперимента реализуется в Ставропольском крае и Новосибирской области.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой – сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились правовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона от 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований.

Реформу местного самоуправления в современной России следует  рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обуславливает  существенные качественные изменения  во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом  экономических, финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и др.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей⁴.

Выделяют следующие  проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации⁵:

• финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязанности перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;
• слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;
• сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления;
• недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;
• дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности и др.

 

 

Глава 2. Муниципальное управление г. Арзамаса

 

2.1.  Организация деятельности органов местного самоуправления

 

Ч. 2 ст. 3 Конституции признает ОМСУ органами, через которые народ  осуществляет свою власть. Ст. 12 Конституции и ст. 14 Федерального закона предоставляют ОМСУ самостоятельность в пределах его полномочий; в них также предусмотрено, что ОМСУ не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Гражданским кодексом ОМСУ являются субъектом гражданских правоотношений. Ст. 131 Конституции предоставляет населению право самостоятельного определения структуры ОМСУ. В соответствии с Федеральным законом (п. 1, ст. 8) документом, закрепляющим структуру ОМСУ, является устав МО. Обязательность выборных органов, а именно – представительного ОМСУ – установлена Федеральным законом №154-ФЗ (п. 5, ст. 15). В соответствии с ними глава муниципального образования может быть избран либо населением, либо представительным органом МСУ из своего состава. Форма избрания главы МО и порядок формирования других ОМСУ  должны быть закреплены в уставе МО.

 

2.2. Структура органов местного самоуправления г. Арзамаса

 

Арзамасская городская  Дума, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и Нижегородской области, выражая волю и интересы жителей  города Арзамаса, проявляя уважение к историческим, культурным и иным традициям Арзамаса, признавая и гарантируя права и свободы жителей города, веру в законность и справедливость, стремясь к наиболее эффективной демократической организации городской жизни на принципах самоуправления, считая одной из важнейших целей своей деятельности развитие города, благополучие его жителей, принимает устав города Арзамаса.

Арзамас получил статус города в 1578 году и входит в состав Нижегородской области.

Город Арзамас является муниципальным образованием, городом  областного значения, наделенным Законом  Нижегородской области статусом городского округа, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения городского округа, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления города федеральными законами и законами области.

В ведении города Арзамаса находятся вопросы местного значения, иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъекта РФ, принятые к рассмотрению местного самоуправления города, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления города.

Органы местного самоуправления городского округа вправе участвовать  в осуществлении государственных  полномочий, не переданных им в установленном  законом порядке наделения государственными полномочиями, с осуществлением расходов за счет средств бюджета городского округа.

Органы местного самоуправления города Арзамаса вправе в соответствии с Федеральным Законом «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» принимать решение о привлечение граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для городского округа работ.

Структура и полномочия органов местного самоуправления⁶:

1. к органам местного  самоуправления городского округа город Арзамас относятся:

- выборный представительный  орган – Арзамасская городская  Дума;

- глава муниципального  образования – мэр города;

- исполнительно-распорядительный орган – администрация города Арзамаса;