Понятие и сущность законности в сфере государственного управления

Основным условием и целью функционирования правового государства является законность, а наиболее важной функцией правового государства - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом законность выступает в качестве решающего условия осуществления этой, определяющей правовую государственность функцией. Соответственно важнейшим способом обеспечения прав и свобод граждан является прокурорский надзор[32].

Многообразие существующих способов защиты прав и свобод человека и гражданина составляет единый механизм обеспечения прав и свобод личности. В юридической литературе отмечается, что наиболее эффективной системой защиты прав и свобод граждан является сочетание в комплексе всех средств и способов защиты, которые должны быть регламентированы государством, и найти отражение и закрепление в нормах соответствующих отраслей законодательства. Прокурорский надзор за охраной и защитой прав и свобод человека и гражданина неразрывно связан с обеспечением законности как режима точного и непрерывного исполнения, использования, соблюдения и применения нормативных правовых актов, ратифицированных международных договоров и других источников права, входящих в понятие действующего права, закрепленного в Конституции Республики Казахстан.

По мнению ученых-юристов М.С.  Нарикбаева, Г.К. Утибаева,  М.М.  Алиева прокурорский надзор -  это самостоятельный, специфический вид государственной деятельности, который, кроме прокуратуры, не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные организации, учреждения или должностные лица. Во-вторых, прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Республики Казахстан. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их устранению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местного самоуправления, исполнительной или судебной власти, а в совокупности от всех их, объединяемых системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом. Соответственно, именно надзор за законностью является ключевым в определении прокурорского надзора как особого вида государственного контроля, что характерно только для правового государства, поскольку управленческое воздействие на субъектов негосударственной сферы должно ограничиваться исключительно законодательством, и организационное воздействие должно применяться в определенной,  ограниченной законодательством  мере[32].

Существует множество различных определений законности, но практически в каждом из них выделяется то главное, что и образует суть, основу законности, - строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Именно это присуще законности любого исторического периода независимо от условий, места и времени. Практически во всех государствах в той или иной форме, наряду с таким однопрофильным, «ведомственным» контролем существует административный надзор. Сравнивая контрольную функцию с прокурорским надзором, нужно отметить, что прокуратура, не относясь непосредственно ни к одной из ветвей власти, не участвует в их взаимном контроле, а внутриведомственный контроль в прокурорской системе, в основном, аналогичен по своим формам и методам внутриведомственному контролю в любой иерархичной государственной структуре. Надзор за законностью является основной деятельностью для прокуратуры, что и отличает прокурорский надзор от административного надзора, субъекты которого осуществляют контроль за соблюдением законодательства в качестве дополнительного  вида деятельности. В Казахстане органы государственного контроля, главным образом, входят в систему исполнительной власти в качестве самостоятельных ведомств. Например, органы юстиции являющиеся органами исполнительной власти, в пределах своей компетенции осуществляют правовое обеспечение деятельности государства, поддерживают режим законности в работе государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и организаций.

Среди всего перечня контрольно-надзорных государственных органов именно прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности основным видом своей деятельности и своим предназначением. Именно органы прокуратуры и осуществляют надзор за контрольной деятельностью всех государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции.

Прокурорский надзор отличается от иных видов контрольно-надзорной деятельности именно главной своей направленностью надзором за точным и единообразным применением законов, распространяющийся на все нормативные акты, обладающие юридической силой. В этом принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов надзора и контроля (экологического, санитарного и т.п.), осуществляемых иными государственными органами.

Обеспечивая единообразное понимание и применением законов, прокурорский надзор, в силу своего содержания целей и задач, объективно выступает как способ обеспечения законности, в том числе конституционной законности, как составляющих частей осуществления государственной власти, посредством государственного управления. Из всех направлений прокурорского надзора главным, с точки зрения соблюдения законности в государственном управлении, является выявление и принятие мер к устранению нарушений норм Конституции, законодательных актов и актов Президента Республики Казахстан. Именно в осуществлении надзора за применением законов заключается государственно-правовое предназначение прокуратуры, определяющее ее роль в государстве как охранителя законов, выделяющее ее из общей совокупности других государственных органов, в т.ч. правоохранительных[32;49].

Таким образом, законность на практике показывает эффективность государственного управления и прокурорского надзора как системы правовых и организационных средств, обеспечивающих реальное осуществление законности.

Следует подчеркнуть, что реализация этой задачи органами прокуратуры осуществляется в соответствии с Концепцией правовой политики Республики Казахстан на 2010-2020 гг, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года, согласно которой «прокуратуре, сочетающей широкий спектр надзорных функций с уголовным преследованием, требуется максимально использовать свой потенциал и представленные законом полномочия для утверждения и дальнейшего развития идей правового государства, незыблемости Конституции...» [31].

Органы прокуратуры, осуществляя прокурорский надзор, стали органами конституционного надзора, органами, которые осуществляют надзор за соблюдением норм Конституции. Проблема обеспечения точного и единообразного применения законов приобрела первостепенное значение, и соответственно с этим возросла роль прокурорского надзора, который в известной степени обеспечивает применение законов. Прокурорский надзор - один из важнейших рычагов укрепления законности, утверждения государственности и демократии, тем более, когда наше общество находится еще в самой начальной фазе построения правового государства.

В целях обеспечения своих задач прокуратура правомочна во-первых принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности во-вторых, опротестовывать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики в-третьих, представлять интересы государства в суде.

Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц.

Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора закреплены в Законе Республики Казахстан «О прокуратуре» от 21.12.1995г. В соответствии со своей компетенцией он вправе, по предъявлении служебного удостоверения, беспрепятственно входить на территорию и в помещения объектов надзора, проверять исполнение ими законов; требовать от руководителей и иных должностных лиц объектов надзора представления необходимых материалов, документов, статистических и других сведений, в том числе акты, изданные ими с нарушением закона.

В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнаружения таковых принимает меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц[33].

Прокурор вправе проверять законность административного задержания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, которые были незаконно подвергнуты административному задержанию на основании решения несудебных органов; в предусмотренных законом случаях возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, либо требовать привлечения нарушивших закон лиц, к иному виду ответственности, установленной законодательством; обращается в суд за защитой прав и законных интересов граждан, общества, государства; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона.

Проверки исполнения законов, законности издаваемых поднадзорными объектами правовых актов, нарушения прав и свобод граждан, осуществляются прокуратурой на основании поступивших в нее сообщений, заявлений, жалоб, сведений о фактах нарушения законности.

В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым относятся: во-первых, проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогом проверок являются акты, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Акты направляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности. Во-вторых, проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами и действий должностных лиц, порождающих юридические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соответствия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб. В-третьих, участие соответствующих прокуроров в заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку. Они вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями. В-четвертых, изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, поступающих в прокуратуру, либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер. В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом. В Законе закреплены три формы реагирования прокурора на нарушения законности[33]. В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт (ст.19 Закона). Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшими такой акт.  В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его части, либо о приведении его в соответствии с законом. Принесение прокурором протеста не приостанавливает действие опротестованного акта, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, организацию, должностному лицу. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более короткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на протест дается в письменной форме. Представление прокурора (ст.25 Закона) является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения закона, причины и условия им способствующие. Оно вносится в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны, принимать меры по их устранению. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания. Основанием внесения представления может быть выявленное нарушение закона либо совокупность нарушений, обобщение жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики и др., позволяющие прокурору судить о состоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме[33].

3  Укрепление законности в сфере государственного управления

Законность – это определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность – это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность – стержень нормального функционирования всей общественной системы[11;183].

Конституция упоминает о законности в ряде статей. Как известно, Республика Казахстан рассматривается Конституцией как демократическое, правовое, светское государство (ст. 1). Конституция Республики Казахстан  и законы имеют верховенство на всей территории Республики (ст. 4). Каждый  обязан соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан (ст. 34). Во многих других статьях Конституции проблема законности находит свое конкретное воплощение[15].

Принцип законности имеет несколько аспектов. Прежде всего – это обеспечение и защита прав и свобод граждан со стороны государственных органов и должностных лиц. Слишком долго в стране грубо нарушались права и законные интересы людей, с прямым пренебрежением ими.

Задача обеспечения и защиты прав граждан является тем более насущной и актуальной, если при этом учесть вхождение Казахстана во Всемирную Торговую Организацию, а также председательствования Казахстана в 2010 году в ОБСЕ и необходимость последовательного выполнения наших новых международных обязательств в этой области[11;183]..

Другой аспект – это строгое соблюдение законов и подзаконных актов самими гражданами. Переход от тоталитарной системы к демократическому обществу естественным образом расшатал общественную дисциплину. Свобода личности многими стала трактоваться как вседозволенность, анархия, а экономический, политический, духовный кризис породил явление, именуемое аномией. Это – пренебрежение к правовым и другим социальным нормам поведения.

Устранение анархии, последовательное укрепление общественной и государственной дисциплины – неотъемлемое условие обеспечения законности и правопорядка в стране.

В организационном плане режим законности означает строгую регламентацию деятельности учреждений и организаций, поддержание правопорядка на региональном и местном уровне. В социально-психологическом плане идея законности воспринимается, как убежденность в необходимости строго соблюдать Конституцию, законы и иные правовые акты, уверенность в устойчивости, обязательности и определенности правовых предписаний, в надежности защиты от правонарушений.

Идея законности есть немаловажная социальная ценность. Разумеется, она осознается и влияет на поведение граждан и должностных лиц лишь при наличии ряда условий, к числу которых относятся: полнота законодательного урегулирования общественных отношений, стабильность основных правовых институтов, действенность правовых гарантий, равное отношение к любому человеку при применении законов, неотвратимость ответственности за их нарушение.

Эталоны (модели) правового поведения должны быть нормативно закреплены правовой системой. Такое закрепление обеспечивает гражданам и организациям определенность в поведении, веру в достижение необходимых результатов. Этому же способствует и относительное постоянство (длительность действия) законов, устойчивость практики их применения, преемственность методов работы правоприменительных органов независимо от сменяемости конкретных должностных лиц[11;184].

Стабильность правового регулирования порождает уверенность в том, что соответствующие правила поведения не случайны, а полезны и необходимы, что они отражают объективные потребности жизни и требуют безусловного соблюдения.