Формы управления в органах прокуратуры

Формы управления в органах прокуратуры

В органах прокуратуры  функциями управления являются: аналитическая работа; прогнозирование; планирование, взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры; контроль исполнения; руководство.

Аналитическая функция прокуратуры  состоит в истолковании и объяснении процессов, происходящих в состоянии  законности в соответствующих регионах, сферах правовых отношений, в деятельности органов прокуратуры по ее укреплению. Анализ основывается на методах, выработанных статистикой, криминологией, криминалистикой, теорией управления.

К задачам аналитической  деятельности относятся: оценка оперативной обстановки; установление процессов и тенденций в состоянии законности и определение факторов, воздействующих на эти изменения; прогнозирование состояния законности и потребностей в изменениях организационной структуры органов прокуратуры и т.п.

Объектами аналитической  работы могут быть: оперативная обстановка ^состояния законности в регионе на определенный период; состояние законности в регионе в целом, в его различных час-

104          Глава VII. Управление в органах прокуратуры

тях, по отдельным видам преступлений и иных правонарушений за определенный период; состояние работы органа прокуратуры как во всем комплексе, так и по выполнению отдельных функций прокуратуры, ее деятельности в отдельных сферах правовых отношений (экология, внешнеэкономическая деятельность, налоговые, кредитно-финансовые и иные отношения).

На результативность аналитической  работы оказывает влияние методически  обоснованный выбор средств и  методов ее проведения. Анализ в органах прокуратуры может осуществляться с использованием унифицированных схем, с учетом совокупности статистических и иных показателей, характеризующих состояние законности и работу органа прокуратуры на различных направлениях и участках. В целях анализа состояния законности и выполненной работы используются показатели, содержащиеся в статистической отчетности не только прокуратуры, иных правоохранительных, но и контролирующих, других государственных органов. Кроме того, используются иные материалы органов прокуратуры по оперативному внутриведомственному учету о количестве и тематике проверок работы нижестоящих органов; о спецдонесениях, жалобах, некоторых иных видах документированной информации.

В органах прокуратуры  с привлечением сил и возможностей Научно-исследовательского института  проблем укрепления законности и правопорядка, иных научных центров периодически реализуется функция прогнозирования. В целях организации правоохранительной деятельности прокуратуры прогнозируется развитие состояния законности или отдельных ее элементов на перспективу, развитие правового регулирования, организационной структуры, состояния ее кадров, иные аспекты.

Прогнозирование рассматривается  как средство, позволяющее с достаточной  обоснованностью формулировать  конкретные задачи,, которые должны решать органы прокуратуры в предстоящем периоде; планировать мероприятия для решения этих задач; маневрировать прокурорскими кадрами; обосновывать потребности в обеспечении деятельности прокуратуры; вносить аргументированные предложения в федеральные программы мер по усилению борьбы с преступностью, для планирования законопроектных работ, определения очередности разрабатываемых и принимаемых законопроектов.

Важнейшие черты планирования работы органов прокуратуры — конкретность и рациональность. При централизованном планировании («сверху вниз»), когда в прокурорской системе планы, продвигаясь, «обрастают» дополнительными заданиями, обязательными для исполнения, аппараты управления органов прокура

§ 2. Функции управления в  органах прокуратуры           105

туры должны учитывать, что, включая в свои планы работы мероприятия, указанные «сверху», городские и районные прокуратуры существенно снижают возможности для инициативы, маневров, связанные с необходимостью учета специфики конкретного региона. В этих условиях особое значение приобретают точность выбора плановых мероприятий и определение круга исполнителей плановых заданий.

Различаются перспективное, текущее и календарное планирование. Общие перспективные планы прокуратуры региона разрабатываются, как правило, на полугодие. Проводится планирование направленных на борьбу с преступностью мероприятий в координации с иными правоохранительными органами. В Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов федерации подразделения аппаратов составляют свои отраслевые планы работы. Коллегии также составляют планы работы.

Планы работы органов прокуратуры  составляются в письменном виде и содержат ряд обязательных элементов. В подготовке и составлении их проектов участвуют практически все оперативные работники данного органа прокуратуры. На основе анализа имеющихся сведений формулируются и обосновываются конкретные мероприятия. Реализация их результатов предусматривается в плане, как правило, в общем виде (например, результаты обобщения).

Проекты плановых мероприятий  предварительно обсуждаются на оперативных  совещаниях в структурных подразделениях, при необходимости согласовываются  с иными правоохранительными  органами, на совещаниях при курирующем заместителе прокурора. Окончательно план принимается после обсуждения на коллегии (оперативном совещании в райпрокуратуре), утверждается соответствующим прокурором.

Взаимодействие органов  и структурных подразделений  прокуратуры состоит в установлении и поддержании целесообразного соотношения их действий для оптимального достижения определенных целей укрепления законности и правопорядка с наименьшими затратами сил и средств. Наиболее важной задачей взаимодействия является взаимное обеспечение его участков полной, своевременной и точной информацией, которая позволяет принимать и реализовывать эффективные надзорные, следственные и управленческие решения.

Формы и методы взаимодействия подразделений находятся в постоянном развитии, несмотря на то, что основные из них имеют довольно устойчивый характер.

106

Глава VII. Управление в органах  прокуратуры

Взаимодействие структурных  подразделений органа прокуратуры по отдельным вопросам и направлениям деятельности предполагает, что его организатором должен выступать прокурор и его заместители согласно распределению между ними обязанностей.

В этой связи в, распоряжении соответствующего прокурора о распределении  обязанностей с заместителями указываются  не только структурные подразделения, которые они курируют, но и отдельные  приказы Генерального прокурора  РФ либо сферы правовых отношений (налоговых, кредитно-финансовых, приватизационных, трудовых и др.), в которых они осуществляют координацию в целом по всей прокуратуре соответствующего уровня.

К распоряжению (указанию) может  прилагаться схема взаимодействия структурных подразделений аппарата прокуратуры по выделенным в ней предметам деятельности. В нем указываются:

перечень выделенных вопросов (предметов ведения); координатор (прокурор или его заместитель); представители  всех структурных подразделений, выделенные для работы по каждому «предмету» и схема взаимозаменяемости по каждому  предмету. Определяется «головное» подразделение  по каждому выделенному вопросу  для взаимодействия подразделений. Головным, или ведущим, по тому или  иному из выделенных вопросов может  быть подразделение, к компетенции  которого этот вопрос в силу своего характера относится, составляет существенную часть общего объема выполняемой по нему органом прокуратуры работы и определяюще влияет на оценку результативности его деятельности по вопросу в

целом.

Головное подразделение  концентрирует и комплексно анализирует по каждому вопросу относящуюся к нему информацию; по мере необходимости собирает совещания специализирующихся по вопросу прокуроров; с их участием готовит аналитические документы, положения вышестоящему прокурору.

Распоряжение о распределении  обязанностей между руководителями прокуратуры и схема взаимодействия должны быть доведены до сведения не только аппарата органа прокуратуры, но и нижестоящих прокуроров для обеспечения должного направления от них потоков информации, надежности, результативности и оперативности обратной связи.

В структуре управления работой  органов прокуратуры важное

место занимает контроль исполнения. Он особенно результативен, когда повседневный контроль отделов (управлений) сочетается с работой организационно-контрольного подразделения прокуратуры (помощника прокурора по организации и контролю испол

§ 2. Функции управления в  органах прокуратуры            107

нения) при постоянном внимании к нему со стороны руководителей (прокурора, его заместителей).

Контроль за исполнением нормативных актов Генерального прокурора РФ составляет существенную часть работы по контролю исполнения.

После принятия управленческого  решения, особенно выраженного в нормативных правовых актах (приказе, указании, распоряжении, инструкции), прокурор обеспечивает ознакомление с ним оперативных работников, и в первую очередь тех, которые имеют непосредственное отношение к его исполнению. При необходимости проводится оперативное совещание либо заседание коллегии, где намечаются организационные мероприятия по выполнению данного приказа (указания, распоряжения, инструкции) и его требования изучаются всеми работниками. Прокурор обязан назначить лиц, персонально ответственных за организацию выполнения приказа, определить порядок его выполнения. Наиболее распространенной и действенной формой контроля исполнения является проверка работы нижестоящих органов прокуратуры непосредственно на месте. Проводятся проверки комплексные; отраслевые (функциональные); специальные и контрольные.

Комплексные проверки осуществляются в полном объеме работы соответствующей прокуратуры по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Отраслевые (функциональные) проверки проводятся в целях установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по определенному функциональному направлению ее деятельности в полном объеме (например, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и др.).

Специальная проверка проводится для установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по отдельным  функциональным вопросам либо по вопросам укрепления законности, решаемым средствами ряда функций в порядке исполнения соответствующих нормативных приказов Генерального прокурора РФ (об усилении борьбы с правонарушениями среди несовершеннолетних, на транспорте, в сфере экономики и т.д.). Контрольные проверки проводятся на основе принятых руководителем прокуратуры либо коллегией решений в установленные сроки, обычно в целях проверки исполнения предложений, рекомендаций по устранению отмеченных недостатков, дальнейшему совершенствованию работы по укреплению законности и осуществляются с учетом требований соответствующих приказов Генерального прокурора РФ.

108

Глава VII. Управление в органах  прокуратуры

Если бригада работников подразделений (прокурор подразделения) Генеральной прокуратуры РФ осуществляет выезд в республику, область или край, то, естественно, они за короткий период не в состоянии непосредственно проверить работу всех или большинства имеющихся в области горрайпрокуратур. Для ознакомления выбираются или наиболее характерные, на их взгляд, или наиболее крупные прокуратуры, или органы прокуратуры, относительно работы которых у проверяемых имеются определенные материалы. Однако для того чтобы результаты проверки отражали действительное положение дел в регионе, необходим научно обоснованный выбор таких прокуратур. При этом соблюдаются правила составления районированной, или типической, выборки при выборе горрайпрокуратур, работа которых должна быть проверена.

За некоторым исключением  в республике, области, крае находится от 30 до 50 городов и районов, неоднородных по своей социально-экономической, демографической характеристике, состоянию законности. Они могут быть подразделены на достаточно устойчивые виды, в частности, город, район крупного города (областного центра, других городов с районным делением); город областного подчинения с прилегающим сельским районом, сельский район. Поэтому вся совокупность соответствующих прокуратур регионов разделяется на однородные группы этих видов. Самостоятельные группы составляют межрайонные, транспортные и природоохранные прокуратуры (на правах районных). Таким образом группируются районы, однородные не только по социальным, экономическим и демографическим признакам, сходные по уровню и структуре совершаемых там правонарушений, но и характеризующиеся достаточно однородным качественным составом штатов прокуратур, иных правоохранительных органов. Из них и производится представительная выборка для проверки.

Управление в органах  прокуратуры носит целостный  характер, а все его функции  органически взаимосвязаны. Эта  взаимосвязь носит постоянный и  динамичный характер, что обусловливает  выделение в нем интегративной функции руководства. Она выражается в регулировании и принятии решений по всем основным вопросам организации и деятельности прокуратуры,

Задачами функции руководства  являются: расстановка сил органов прокуратуры по укреплению законности в соответствии с изменяющейся обстановкой и имеющимися возможностями, определение основных направлений деятельности на данном этапе;

установление недостатков  в работе и принятие мер по их устранению; обобщение и распространение положительного опыта. Руко

§ 2. Функции управления в  органах прокуратуры           109

водство в органах прокуратуры проявляется в системе мер по подбору, расстановке и закреплению кадров, их профессионализации (повышение квалификации, и т.д.); в стимулировании работников прокуратуры и принятии мер воздействия к нарушителям произ' водственной дисциплины.

В порядке регулирования  организационной структуры органов  прокуратуры в соответствии с  устойчивыми изменениями и тенденциями в состоянии законности могут создаваться новые подразделения. Такие управленческие решения направлены на создание организационных, кадровых условий для мобилизации сил и средств прокуратуры на приоритетных направлениях. В связи с обострением состояния законности в сфере налоговых отношений приказом Генерального прокурора № 187 от 2 сентября 1997 г. в составе Генеральной прокуратуры было образовано управление по надзору за исполнением налогового законодательства.