Антикоррупционный мониторинг: понятие, содержание и перспективы развития

 

Из неформализованных методов социологических исследований наибольшее распространение получили фокус-группы, углубленное интервьюирование и экспертные интервью, когда респонденты отбираются из числа лиц, являющихся признанными специалистами по исследуемой проблеме. Фокус-группа - это беседа в небольшой группе, которую ведущий проводит по заранее разработанному сценарию, выводя участников на обсуждение выбранных для исследования тем.

 

Для получения качественных результатов проводимых исследований к вышеупомянутым неформализованным методам принято добавлять экспертные интервью с признанными специалистами по изучаемой проблеме, которые проводятся примерно по схеме углубленного интервьюирования.

 

Еще одним широко используемым неформализованным методом является метод исследования "конкретного случая" (от английского "case study"). В социологической науке его основателем считается французский ученый Фредерик Ле Плэ, который разработал его на примере изучения жизни отдельной семьи и взаимоотношений между ее членами. Последующее обобщение полученных данных, экстраполяция сделанных выводов на более широкие слои населения позволяет с помощью глубокого и комплексного анализа отдельного конкретного социального феномена выявить общие закономерности, присущие той или иной социальной сфере.

Антикоррупционный мониторинг является на сегодняшний день относительно новым направлением социального мониторинга, что во многом объясняется объективными причинами. Основные международно-правовые документы в сфере противодействия коррупции: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенция ООН против коррупции, Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных сделок были разработаны более 10 лет тому назад. Международный мониторинг, призванный отслеживать выполнение участницами конвенций обязательств в сфере противодействия коррупции, соответственно, имеет непродолжительную историю.

 

Принимая во внимание, что коррупция представляет собой весьма сложное социально-экономическое явление, представляющее реальную угрозу поступательному развитию общества, наличие четкого представления о ее уровне, эффективности предпринимаемых властями мер по борьбе с ней, является важнейшим условием формирования государственной антикоррупционной политики в России.

 

В соответствии со ст. 1 Федерального закона (ред. от 28.12.2013 с изменениями, вступившими в силу с 01.01.2014)"О противодействии коррупции" понятие противодействие коррупции определяется как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

 

А) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

 

Б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

 

В) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

 

Необходимость разработки мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее причин, отмечается в Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г.

 

Принимая во внимание складывающуюся в России систему мер по противодействию коррупции, важно определиться хотя бы на операциональном понятийном уровне с важнейшим элементом политики государства - "антикоррупционным мониторингом". Под таковым предлагается понимать социально-криминологический вид деятельности органов государственной власти, направленный на непрерывный сбор, комплексную обработку и анализ информации, касающейся:

 

- эффективности антикоррупционного  законодательства и предпринимаемых  государственными органами мер  против коррупции;

 

- состояния правоприменительной  практики в сфере противодействия  коррупции;

 

- восприятия и оценки  уровня коррупции структурами  гражданского общества;

 

- разработки предложений  по совершенствованию мер противодействия  коррупции.

Исходя из этого определения, двумя ключевыми составляющими антикоррупционного мониторинга являются исследование коррупции с точки зрения криминологии и изучение детерминации коррупции в контексте социально-политических и экономических процессов.

 

Итогом антикоррупционного мониторинга является получение достоверных данных, характеризующих состояние коррупции и борьбы с ней на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, соответствие имеющегося антикоррупционного законодательства задачам минимизации этого явления. Антикоррупционный мониторинг должен ставить своего рода "диагноз" и обеспечивать необходимые предпосылки для последующей выработки уполномоченными органами власти необходимых мер по повышению эффективности законодательства и корректировке правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции.

 

В соответствии с нормами основополагающих международных антикоррупционных конвенций (Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию), страны, присоединившиеся к этим международно-правовым документам, обязаны имплементировать в свое национальное законодательство содержащиеся в них положения, касающиеся криминализации коррупционных составов преступлений. Это должно обеспечивать универсальную трактовку и единые подходы, в том числе в применении санкций по одинаковым составам преступлений. Характерно, что Группа государств против коррупции (ГРЕКО) в качестве предмета 3 раунда мониторинга определила тему "криминализация коррупции". В соответствии с установленными в ГРЕКО процедурными правилами (Россия входит в эту организацию с 1 февраля 2007 г.) в процессе мониторинга группа оценщиков должна будет дать заключение о степени соответствия российского уголовного законодательства нормам, прописанным в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также в дополнительном протоколе к этой Конвенции, касающимся целого ряда коррупционных правонарушений (активный и пассивный подкуп в частной, публичной и международной сферах).

 

Согласно требованиям ГРЕКО, страна, проходящая мониторинг, должна не только предоставить содержащееся в национальном уголовном законодательстве определение применительно к каждому из перечисленных составов преступления, а также информацию о характере и уровне применяемых санкций, но и дать судебную статистику по каждому из вышеперечисленных коррупционных правонарушений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Содержание и  перспективы развития антикоррупционного мониторинга

 

В Российской Федерации органа сосредоточения противодействия коррупции нет. Это объясняется тем, что разные органы власти в пределах своей компетенции одновременно решают задачи по профилактике, предупреждению, пресечению коррупции, а также минимизации ее последствий. С этих позиций такой подход к рассредоточению выглядит оправданным.

Между тем актуальным остается вопрос о координации сквозной антикоррупционной деятельности разных субъектов. Если говорить о координации работы правоохранительных органов в этой области, то в определенной части она предпринимается органами прокуратуры.

 

Обеспечение единства всех субъектов, занятых противодействием коррупции, организационно осуществляет Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, который обладает представительскими функциями компетенции и полномочий основных субъектов противодействия коррупции.

 

Реализация стратегических задач проявилась в первоочередных мерах, принятых Советом преимущественно в 2008 и в 2010 годах, которые связаны с политико-правовым и законодательным обеспечением противодействия коррупции.

 

На сегодняшний день уже очевидной становится необходимость решения вопросов тактического характера. Таких вопросов множество, и они могут быть разрешены только путем систематической координации деятельности всех субъектов противодействия коррупции, не исключая ведомственных участников Совета. Координационные меры в этой части немногим отличаются от классической формулы, которые вошли в практику органов прокуратуры и эффективно используются. Целям обеспечения действенности Совета могут послужить меры, направленные на выявление проблемных аспектов противодействия коррупции, организацию контроля не только за исполнением решений Совета, но и в целом за реализацией мер обеспечения государственной антикоррупционной политики. Тем более что выявленные закономерности эффективного развития антикоррупционной политики в России на протяжении многих веков свидетельствуют об одном рецепте обеспечения такого развития - совмещение функций правотворчества и координации правоприменения в одной единице, будь то глава государства или уполномоченный им орган.

 

Такие задачи могут быть сполна реализованы при обеспечении деятельности Совета постоянно действующим компетентным рабочим органом. По составу он может быть межведомственным и выполнять функции экспертного, научно-практического, информационно-аналитического центра. При этом основная его деятельность могла бы быть сосредоточена на организации и проведении антикоррупционного мониторинга. Несмотря на новомодность этого словосочетания, содержание мониторинга складывается из трех составляющих направлений: наблюдение, оценка и анализ состояния дел в сфере противодействия коррупции. В таком качестве антикоррупционный мониторинг полезен и необходим также как минимум для трех целей:

1) для обеспечения координации деятельности субъектов противодействия коррупции;

2) для обладания Советом  информации, отражающей адекватные  реалии коррупции и предпринимаемых  мер против ее проявлений;

3) для формирования сводного  отчетного доклада Российской  Федерации о состоянии дел  в сфере противодействия коррупции  перед периодическими оценочными  миссиями международных антикоррупционных  инстанций, в том числе ГРЕКО.

Отсутствие перечисленных качеств и решаемых задач национальной структуры, способной осуществлять антикоррупционный мониторинг, является издержкой современной политики противодействия коррупции во многих государствах. Пояснений этому может быть много, но их квинтэссенция может быть отражена на следующем примере. В настоящее время основным источником информации об уровне коррупции по-прежнему являются данные, которыми оперирует Трансперенси Интернэшнл (далее - ТИ). С учетом того, что эти данные недостаточно репрезентативны, на сегодняшний день противопоставить этим данным нечего, ни организационно, ни содержательно.

 

В частности, количество проводимых ТИ исследований (опросов) бывает различным в отдельные годы, и отмечается закономерность, при которой меньшее количество проведенных исследований обусловливает низкие баллы индекса восприятия коррупции. Так, например, в 2005 году России отведено 128 место (проведено 12 исследований), а в 2008 году - 147 место по итогам обработки результатов 8 проведенных исследований. в 2009 году — 2,2 балла (146 место из 180 стран), в 2010 году — 2,1 балла (154 место из 178 стран), в 2011 году — 2,4 балла (143 место из 183 стран), в 2012 году — 28 баллов (по новой 100-бальной шкале) (133 место из 174 стран). Прежде всего, ИВК составляется в зависимости от степени представлений о распространенности коррупции среди различных категорий респондентов. В разные годы это могут быть: менеджеры разного звена бизнеса, журналисты, лица, временно проживающие в стране и другие категории экспертов. Заметной является ограниченная выборка респондентов - это виктимная группа лиц, которые потенциально могут выступать в роли потерпевших. При этом мнение экспертов из числа лиц, непосредственно занятых противодействием коррупции, как правило, не испрашивается. Выборочный срез мнения респондентов предполагает вопросы, которые имеют для них специфику и создают представления о коррупции в сферах их занятости или интересов. В этой связи нельзя исключать того, что респонденты могут быть терпимы по отношению к высокому уровню коррупции, например в силу отсутствия коррупционных притязаний в отношении них. В то же время более низкий уровень коррупции может быть завышен теми респондентами, которые оценивают проявления коррупции в какой-либо сфере с позиции угрозы расположенному в этой сфере своему бизнесу. В этой связи, учитывая, что коррупция преимущественно проявляется в виде двух сторон (подкупающей и подкупаемой), представляется некорректным приводить мнение стороны, которая в зависимости от обстоятельств может выступать жертвой коррупции либо, напротив, виновной стороной.

 

Методологические аспекты антикоррупционного мониторинга давно наработаны криминологической наукой. Концептуально они отличаются от исследовательских подходов ТИ тем, что нацелены не на выявление уровня восприятия коррупции населением, выраженного в пресловутых индексах, а направлены на поиск и разрешение проблем противодействия коррупции, и уже в последнюю очередь - на оценку результативности деятельности разных субъектов противодействия коррупции, прежде всего правоохранительных органов.

Содержание антикоррупционного мониторинга достаточно обширно и имеет вид концептуальной модели, на сегодняшний день имеющей научно-практическое обоснование.

 

Первичный интерес могут представлять основы криминологического механизма мониторинга, которые раскрываются и основываются на анализе уголовной и судебной статистики, материалов правоприменительной практики, анкетировании сотрудников правоохранительных органов и населения, и предусматривает оценку результативной деятельности правоохранительных и судебных органов в сфере противодействия коррупции. Основными компонентами оценки являются: количество и удельный вес преступлений, раскрытых по оперативным данным, а также уголовных дел, направленных в суд и рассмотренных судом; динамика выявления лиц, совершивших коррупционные преступления; практика назначения уголовного наказания виновным; сумма возмещенного ущерба, возникшего в результате совершенного преступления.

 

Криминологический механизм мониторинга должен дополняться использованием общественного мнения для выявления коррупционных технологий в правоприменительной практике. В свою очередь, такой контент мониторинга следует рассматривать в двух направлениях, условно определяемых как общее и специальное. Общее направление предполагает анализ и оценку мнения населения, институтов гражданского общества и СМИ. Специальное направление дополняет общее и основано на организованной деятельности государственных органов, занятых проведением следующих мероприятий:

 

1) анализ действующего  законодательства на предмет  выявления недостатков, способствующих  коррупционным технологиям;

 

2) сбор и анализ обращений  граждан и юридических лиц, поступающих  в указанные органы;

 

3) анализ и оценка информации  о коррупционных технологиях, которые  становятся предметом расследования  в рамках уголовных дел или  рассмотрения дел об административных  правонарушениях.

 

Проведение специального мониторинга подчиняется решению следующих задач:

 

- выявление конкретных  видов коррупционных технологий  в правоприменительной практике  органов государственной власти  и органов местного самоуправления;