Особенности государственного управления в годы первой мировой войны

Земгор. В начале войны  царизм вынужден был дать буржуазии  разрешение на создание Всероссийского союза земств и Российского союза  городов, объединившихся затем в  единый Всероссийский союз земств и  городов (Земгор). Этот орган первоначально  занимался организацией госпиталей, производством медикаментов, заботой  о раненых и больных солдатах, а позднее был допущен к  участию в снабжении фронта продовольствием  и снаряжением.

Местными органами Земгора  были его областные и местные  комитеты. Правительство представило  Земгору права полувоенной организации. Его чиновники носили полувоенную  форму и освобождались от военной  службы. При помощи Земгора буржуазия  добивалась усиления своего влияния  на государственные дела, получила возможность более активного  проникновения в государственный  аппарат.

Военно-промышленные комитеты. В мае 1915 г. Было начато создание влиятельной  организации буржуазии - военно-промышленных комитетов. Положением о военно-промышленных комитетах, утвержденным царем 27 августа 1915 г., они создавались для содействия правительственным учреждениям  в деле снабжения армии и флота  снаряжением и довольствием. Были созданы центральный, областные  и местные военно-промышленные комитеты.

По своему составу и  характеру деятельности военно-промышленные комитеты были организациями крупного финансового капитала, при помощи которых капиталисты извлекали  огромные прибыли из военных заказов. Юридически военно-промышленные комитеты являлись общественными организациями.

Война вызвала необходимость  внесения некоторых изменений в  законодательство Российской империи. Эти изменения прежде всего были связаны с усилением государственного регулирования экономикой. Широко использовались гос. заказы заводом оборонной промышленности, регламентировались поставки сырья и материалов, принудительные выкупы предприятий в казну(секвестры). Для этого времени характерен значительный рост государственной промышленности. Предпринимались меры, направленные против иностранных владельцев (прежде всего немецких.). Было принято постановление о расширении правительственного надзора над коммерческими банками.

Была предпринята попытка  введения хлебной монополии, принудительная продажа хлебного фуража по определенным государством нормам. Был запрещен вывоз за границу хлеба и некоторых других продуктов и предметов, металлов и руды. В 1916г. был принят закон о подоходном налоге и налоге на военную прибыль.

Развивалось социальное попечительство. В 1915 г.правительство выделило значительные суммы для оказания помощи беженцам, а также для членов семей лиц, призванных на военную службу с государственных  предприятий; устанавливались денежные пособия для многодетных семей фронтовиков.

Во время войны были введены сверхурочные работы, а также  ликвидированы имевшиеся ранее  ограничения в использовании  женского и детского труда. Были внесены  изменения в уголовное законодательство. Была усилена ответственность за изготовление, приобретение, хранение, ношение и сбыт без надлежащего  разрешения взрывчатых веществ и  снарядов; за дезертирство из армии.

В 1912 г. был введен новый  закон об ответственности за шпионаж, за выдачу гос. тайн, к которым относились сообщения об изобретениях, касающихся вооруженных сил или военных сооружений.

Так же были введены наказания  за уклонение от несения воинской службы, умышленное членовредительство с целью уклонения от военной службы.

Уголовная ответственность  была введена за сокрытие товаров  и сырья, за промедление в изготовлении средств наказания или защиты от неприятеля. Была также усилена  уголовная ответственность за взятки.

Таким образом, война внесла определенные изменения в государственный  механизм Российской империи, однако они  не были принципиальными и даже сколько-нибудь существенными. Вновь созданные  государственные и полугосударственные  органы лишь дополняли сложный бюрократический  аппарат, часто работавший на холостом ходу. Вместе с тем в годы войны  возросло влияние буржуазии на государственное  управление, развился процесс сращивания государства и монополий. Буржуазия  рвалась к власти.

3. Изменения в системе  высших и центральных учреждений. Новые черты в деятельности  и структуре местных органов  власти

Основные изменения в  системе высших учреждений были связаны  с появлением Государственной Думы, наделением законодательными правами  Государственного совета и формированием  объединенного правительства –  Совета министров. Первый Манифест об учреждении высшего представительного  органа власти – Государственной  думы и Положение о выборах  в неё император утвердил 6 августа 1905 г. По ним в России вводилась  законосовещательная Государственная  дума. Избирательные права ограничивались имущественным, половым, возрастным, оседлым, военным и учебным цензами⁶. Манифест 17 октября 1905 г. придал Думе законодательный характер и обещал расширение избирательных прав. Последнее было сделано Положением о выборах от 11 декабря 1905 г. Оно сохранило все прежние цензы и куриальную систему, но уменьшило имущественный ценз для горожан и ввело 4-ю рабочую курию, кроме землевладельческой, крестьянской и городской.

Устройство Государственной  думы, её функции и порядок работы определил Указ об учреждении Государственной  думы от 20 февраля 1906 г., положения которого вошли в Основные государственные  законы. К предметам ведения Думы были отнесены рассмотрение бюджета  и законов, надзор за Госконтролем, утверждение уставов акционерных  обществ и компаний, дела о постройке  железных дорог. Дума могла выдвигать  законопроекты. Общее руководство  Думой осуществляли председатель и  его товарищи. Председатель руководил  заседаниями, наблюдал за порядком, осуществлял  связи с правительственными учреждениями, имел право доклада императору. Члены  Думы распределялись по партийным группам (фракциям). Законопроекты принимались  на общих собраниях, получая силу закона после одобрения их Государственным советом и утверждения императором. Если Совет отвергал их, то для доработки создавалась согласительная комиссия из членов Думы и Совета. Для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности создавались постоянные и временные комиссии. Делопроизводство Думы вела канцелярия, которой руководили секретарь и его товарищи. Группы депутатов могли обращаться с запросами к министрам, главнокомандующему и главе правительства.

До 1906 г. Государственный  совет был законосовещательным  органом, члены которого назначались  императором. Под давлением первой русской революции были изменены функции и порядок формирования этого органа, так как потребовался определенный «фильтр» между императором  и Думой. Новое положение Совета определили законы от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного Совета» и 23 апреля 1906 г. «Учреждение  Государственного Совета». По ним он был преобразован в законодательный  орган и превращен в верхнюю  палату своеобразного российского  парламента, куда поступали на одобрение  все принятые Думой законопроекты. Половина его членов назначалась  монархом, остальные выбирались от земств, дворянских обществ, торгово-промышленных комитетов, духовенства, университетов. Изменилась структура Совета. Кроме  общего собрания он включал 2 департамента, 2 присутствия и государственную  канцелярию. В процессе его деятельности создавались комиссии и особые совещания. Вместо фракций в Совете существовали группы. Формально Совет был равен  в правах с Думой, но фактически занимал  более высокое положение и  мог сорвать прохождение любого закона, принятого Думой⁷.

С начала революции в верхах бюрократии не раз ставился вопрос о создании «единого» правительства. Осенью 1905 г. главноуправляющий землеустройства и земледелия А.В. Кривошеин разработал законопроект, который был утвержден 19 октября 1905 г. По нему учреждался Совет министров как высшее постоянное правительственное учреждение, призванное объединять и направлять действия начальников ведомств по вопросам законодательства и управления. В его состав входили все министры, главноуправляющие, государственный контролер и обер-прокурор Синода. Председатель Совета министров назначался и смещался императором, он имел право требовать от руководителей ведомств различных сведений, объяснений и предложений. Относительную самостоятельность получили лишь военные и морской министры, а также министр двора. Они вносили на рассмотрение Совета министров лишь те вопросы, которые считали необходимыми. Совет министров имел некоторые законосовещательные функции, так как обсуждал законопроекты, часть из которых утверждалась императором помимо Государственной думы. Совет министров собирался на заседания 2-3 раза в неделю. Протокол обсуждения каждого вопроса оформлялся канцелярией в «особый журнал», который утверждался императором. Председатель Совета министров стал вторым по значению должностным лицом после императора. С созданием Совета министров Кабинет министров утратил свое значение и в апреле 1906 г. был ликвидирован.

В конце русско-японской войны был создан Совет государственной  обороны, который объединял деятельность военного и морского управления, согласовывал их деятельность с другими ведомствами. Совет включал военных и морских  министров, начальников Генерального штаба и Главного морского штаба, инспектора войск и назначаемых  императором постоянных членов. Совет  провел перестройку военного аппарата и в августе 1909 г. был ликвидирован. В годы первой русской революции  оживилась деятельность Сената. Его  первый департамент давал «разъяснения»  по поводу избирательного закона в  Думу, а второй («крестьянский») департамент  в связи с аграрной политикой Столыпина превратился в высший апелляционный орган по землеустроительным делам.

В начале XX в. существовало 10 министерств и два ведомства  на правах министерств – Главный  контроль и Главное управление коннозаводства. В 1905 г. было создано Министерство торговли и промышленности. В этом же году в связи с подготовкой и  проведением аграрной реформы Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное  управление землеустройства и земледелия, при котором действовали Комитет  по землеустроительным делам и Переселенческое  управление. В годы первой русской  революции значительно выросло  влияние МВД, на которое была возложена  обязанность подавления революционного и общественного движения. Усилился надзор за личной безопасностью императора. Кроме Департамента полиции его  стало осуществлять специально созданное  при Министерстве двора Управление дворцового коменданта.

В начале XX в. сохранились  все основные звенья местной администрации, полиции и охранки. Компетенция  местных органов МВД выросла  в связи с постоянным введением  «исключительного» положения в  большинстве регионов страны. Борьба с революционным движением потребовала  децентрализации органов политического  сыска и предоставления им определенной самостоятельности. Поэтому в 1906 г. были созданы 10 районных охранных отделений, каждое из которых действовало в  нескольких губерниях, но в 1914 г. они  были упразднены как лишнее промежуточное  звено, осталось 26 охранных отделений. Весной 1905 г. для борьбы с крестьянскими  волнениями были созданы временные  уездные комиссии, выполнявшие следственные и карательные функции. В МПС  был тогда же создан Главный комитет  по охране железных дорог, который руководил  местными комитетами по охране железных дорог. После отмены предварительной  цензуры в 1906 г. цензурные комитеты были преобразованы в комитеты по делам печати, а в крупных городах  учреждены инспекции типографий, литографий и книжной торговли при канцеляриях градоначальников и полицмейстеров. В марте 1906 г. были введены временные правила «Об обществах и союзах» и для их реализации учреждались губернские и городские по делам об обществах и союзах присутствия. Выросло значение земств и городских дум. Для осуществления столыпинской аграрной реформы с 1906 г. создаются губернские и уездные землеустроительные комиссии и земские участковые начальники как исполнители землеустроительных законов. По закону о страховании рабочих 1912 г. на предприятиях создавались больничные кассы, для руководства которыми были созданы губернские страховые присутствия и Страховой совет в Министерстве торговли и промышленности.

4. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность

Первая мировая война  вызвала изменения не только в  государственном аппарате, но и во всем государственном строе России. Нападение Германии на время сплотило все классы и партии вокруг власти. 26 июля прошли однодневные заседания  Думы и Совета, на которых была продемонстрирована полная поддержка этими органами самодержавия. После этого Дума и  Совет не собирались до января 1915 г., когда они были созваны для  утверждения государственного бюджета. Совету министров были предоставлены  чрезвычайные полномочия. Выросла личная власть председателя Совета министров  и министра внутренних дел. Приспособление правительственного аппарата к нуждам войны выразилось в создании полевого военного аппарата управления. Высшим военным органом стала Ставка Верховного главнокомандующего. Аппарат  Ставки состоял из штаба и ряда управлений. Армии западных округов  объединялись во фронты во главе с  главнокомандующими. Летом 1914 г. появились  общероссийские буржуазные общественные организации – Всероссийский  земский и Всероссийский городской  союзы. Они объединяли местные органы самоуправления. Главной задачей  союзов было военно-санитарное обслуживание армии, а также её снабжение. Постепенно они превратились в крупную политическую силу, обросли сетью местных комитетов⁸.

Военные неудачи начального периода войны привели к общему кризису государственности, началу разложения государственного аппарата, назреванию летом 1915 г. политического  кризиса. При дворе проявились германофильские  настроения. Росло влияние «темных  сил». Усиливался разрыв между двором и Ставкой, где было сильно влияние  буржуазной оппозиции. В условиях кризиса  летом 1915 г. император пошел на созыв  Государственной думы. Представители  ряда фракций выступили с резкой критикой правительства. Они требовали создания правительства, пользующегося доверием страны. Оппозиционные фракции в августе создали Прогрессивный блок как центр объединения всех либеральных сил. Еще весной 1915 г. буржуазия стала создавать военно-промышленные комитеты, разочаровавшись в способности власти вести победоносную войну. Император разрешил им провести съезд и сформировать Центральный военно-промышленный комитет (ЦВПК). Специальный закон дал им право содействовать правительственным учреждениям в снабжении армии и флота. Представители Центрального военно-промышленного комитета вошли в состав особых совещаний по обороне, топливу, продовольствию, которые были образованы в августе 1915 г. как высшие правительственные учреждения, подчинявшиеся императору и руководимые министрами. Летом 1915 г. Земский и Городской союзы объединились в Главный комитет по снабжению армии (Земгор). Земгору и ЦВПК частично были переданы военно-хозяйственные функции государства. Продовольственные трудности привели к тому, что в сентябре 1915 г. создается Министерство земледелия, которое в основном занималось вопросами продовольственного снабжения армии и городов.