В результате, если международное
миротворчество в узком смысле слова по-прежнему
трактуется как система операций ООН в
конфликтных регионах, осуществляемых
от имени мирового сообщества на основе
принципов Устава ООН, то в широком смысле
под международным миротворчеством в
последние годы стали понимать все формы
международного вмешательства (со стороны
государств, коалиций, международных глобальных
и региональных организаций) в вооруженные
конфликты с целью их предотвращения,
урегулирования и/или разрешения. Причем
рамки миротворческой деятельности все
время раздвигаются и дополняются операциями
чисто гуманитарного характера (разминирование,
охрана населения и объектов, сопровождение
конвоев, доставка воды, продовольствия,
предметов первой необходимости, оказание
медицинской помощи, воссоздание систем
жизнеобеспечения, инфраструктуры, организация
и проведение выборов, создание институтов
власти, местных силовых структур и т.п.).
Примером такой операции явилось участие
российского саперного подразделения
в разминировании территории Ливана и
наведении понтонных мостов вместо разрушенных
в результате израильских обстрелов. По
окончании операции вся инженерная и автотракторная
техника была передана безвозмездно ливанской
стороне.12
Поскольку в отличие от «классических»
межгосударственных войн все большее
количество современных конфликтов происходит
внутри государств или включает негосударственных
акторов, миротворческие операции все
теснее связаны с вмешательством мирового
сообщества (или его членов) во внутренние
дела государств. Здесь обозначились заметные
противоречия в подходах России и других
стран, прежде всего, США, к целям, характеру
и легитимности вмешательства в конфликты
на чужой территории, в т.ч. в конфликты
на территории новых, независимых государств.
В частности, Россия и Китай совершенно
справедливо расценили действия войск
НАТО в Ливии в 2011 г. как превышение мандата
СБ ООН, который предусматривал лишь создание
бесполетной зоны. Фактически, ВВС НАТО
выступили на стороне одной из противоборствующих
сил, стали наносить планомерные ракетно-бомбовые
удары по военным и гражданским объектам
Ливии, в результате которых гибли военнослужащие
и мирные жители, разрушалась инфраструктура
страны. Не без помощи ВВС НАТО был зверски
убит и глава государства М.Каддафи. С
учетом этого негативного опыта, Россия
и Китай занимают более жесткую позицию
по возможным новым санкциям СБ ООН в отношении
Сирии и Ирана, вплоть до наложения на
них «вето». Практика показала, что вооруженное
вмешательство во внутренние конфликты
должно быть лишь вынужденной и крайней
мерой со стороны мирового сообщества
только после исчерпания всех других мер
воздействия и при наличии реальной угрозы
гуманитарной катастрофы или расползания
конфликта за пределы одной страны.13
Таким образом, на сегодня вместо
единой практики миротворчества ООН по
мандатам Совета Безопасности, в котором
в равной мере и совместно участвовали
бы все страны, сложились несколько все
дальше расходящихся друг с другом моделей
международного вмешательства в конфликты.
Первая - это продолжение «классического»
миротворчества ООН по мандатам (политическим
решениям) Совета Безопасности или Генеральной
Ассамблеи ООН - где есть свои неудачи
(Руанда, Сомали) и свои общепризнанные
удачи (Восточный Тимор, который после
миротворческой операции вступил 191-м
государством-членом в ООН).
Вторая - вмешательство в конфликты
со стороны региональных организаций,
коалиций стран, отдельных государств
по мандатам региональных организаций
в отсутствие мандата ООН. Введение войск
международной коалиции в Ирак в 2003 г.
в отсутствие мандата ООН - не единственный
и не первый случай: за десятилетие не
менее 10 раз происходили военные вмешательства
великих держав и региональных организаций
в конфликты без мандата ООН.
Запад не признает легитимным
введение российских войск в Грузию в
августе 2008 г., предшествующие действия
по мандатам СНГ в Таджикистане и Абхазии,
а также действия России по двусторонним
соглашениям в Молдове и Южной Осетии/Грузии.14
Россия не признает правомерными
действия Запада, и особенно НАТО, в отношении
Югославии в 1999 г., и действия США и Великобритании
с союзниками против Ирака без мандата
ООН в 2003 г. (до получения мандата СБ ООН).
Что касается событий в Грузии/Южной
Осетии в августе 2008 г., то Россия трактует
«пятидневную войну» как действия на основе
51-й статьи Устава ООН (право на самооборону).
Действительно, мы вынуждены были защитить
свой контингент миротворцев. Между тем,
массированное применение силы грузинской
стороной против гражданских объектов
(артобстрелы и бомбардировки), приведшее
к значительным жертвам мирного населения,
вывело борьбу за сохранение территориальной
целостности грузинского государства
в иную плоскость, а, именно, в категорию
гуманитарной катастрофы, которую международное
сообщество, любые третьи силы обязаны
были предотвратить.
В практике международного
вмешательства в конфликты уже не раз
бывали случаи, когда операция по гуманитарному
вмешательству начинается одной из сторон,
или коалицией, раньше, чем поспевает коллегиальное
решение, мандат со стороны международного
сообщества. Собственно, именно так и было
с операцией международной коалиции, вошедшей
в Ирак в 2003 г., когда соответствующая резолюция
СБ ООН была принята лишь после взятия
Багдада.
Россия, Франция, Германия и
ряд других стран активно возражали против
использования силы без авторизации со
стороны СБ ООН. Есть и другие прецеденты
специальных операций на территории соседних
государств без международного мандата
- достаточно упомянуть израильскую операцию
в Ливане в 2007 г., которая самим Израилем,
а вслед за ним и США квалифицировалась
как «антитеррористическая», а также прецедент
турецкой операции в отношении курдов
на севере Ирака.15
Кризис вокруг Южной Осетии
и Абхазии вновь показал, что поле миротворчества,
как и более традиционное поле межэтнических
и территориальных конфликтов, пока не
всегда сопровождается консенсусом великих
держав и, наоборот, остается полем столкновения
национальных интересов отдельных стран
или коалиций.
На начало 2010 г. Россия обеспечивала
участие в операциях ООН по всему миру:
366 российских военных (55 в составе полицейских
сил, 77 военных наблюдателей, 239 в составе
военных контингентов). Российские миротворцы
участвуют в операциях в Западной Сахаре,
Центрально-Африканской Республике и
Чаде, Гаити, Кот-д'Ивуаре, Демократической
Республике Конго, Косово, Либерии, Судане,
Восточном Тиморе.
Несмотря на относительно широкую
географию присутствия, следует признать,
что масштабы российского участия в миротворчестве
ООН заметно ниже, чем могли бы быть. Россия
по размеру предоставляемых ООН контингентов
(от 300 до 400 чел.) занимает сейчас среди
других стран только 31-е место, в то время
как Европейский союз в последние годы
направляет ежегодно в миротворческие
миссии порядка 8 тыс. чел.
Что касается взаимодействия
России и стран Запада по Афганистану,
то формально оно не относится к разряду
миротворческих операций. Хотя предоставленная
в свое время Москвой помощь афганскому
Северному альянсу (активизация наземного
транзитного коридора, подготовка в учебном
центре МВД РФ афганских полицейских и
ремонт задействованного вертолетного
парка), совместная с НАТО операция по
борьбе с наркотрафиком, объективно способствуют
решению задач, поставленных перед международной
коалицией мандатом ООН для операции в
Афганистане.16
Практика иностранного военного
вмешательства в конфликты ширится, дает
ежегодные политические результаты и
дивиденды, и ряд организаций, в которых
державы «восьмерки» являются лидерами
- ООН, НАТО, ЕС, СНГ/ОДКБ - на современном
этапе создали или создают новые инструменты
будущего военного вмешательства:
- НАТО в 2006-2007 гг. сформировала
Силы ответного реагирования
в количестве 20 тыс. чел.;
- Европейский союз развивает
собственные Силы быстрого реагирования
в форме оперативно-тактических
групп (5-7 групп по 1500 чел. в каждой);
- СНГ/ОДКБ сформировали
сначала Коллективные силы быстрого
развертывания (КСБР) для Центральной
Азии, затем, с 2009 г., Коллективные силы
оперативного реагирования (КСОР) и,
наконец, Миротворческие силы (МС) ОДКБ
в 2010-2011 гг.
Россия активно прорабатывает
различные правовые и организационные
формы своего участия в миротворческих
операциях «в составе сил ООН» и «в составе
сил региональных организаций» (прежде
всего, силы ОДКБ), а также на других основаниях,
«совместно с другими государствами и
силами региональных организаций» (НАТО
и ЕС) или «по поддержке сил региональных
организаций».17
Хочется надеяться, что миротворческая
деятельность станет в XXI в. основной формой
действий вооруженных сил и гражданских
ведомств ведущих держав и всего мирового
сообщества. Ведь альтернативы мирному
и справедливому разрешению все еще существующих
на планете региональных и внутренних
конфликтов и предотвращению новых - не
существует.
2 МИРОТВОРЧЕСКИЕ ОПЕРАЦИИ
С УЧАСТИЕМ РОССИИ В РЕГИОНАХ СНГ И ОСНОВНЫЕ
НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
МИРОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИИ
2.1 Миротворческая операция
в Таджикистане: её особенности, уроки
и итоги
Вооруженное противостояние сторон в
ходе конфликта в данном разделе не рассматривается,
ввиду того, что динамика, хронология и
военно-технические аспекты этого противостояния
достаточно подробно изложены в работах
отечественных и зарубежных конфликтологов.18 Поэтому
автор стремился ограничиться главным
образом анализом процесса урегулирования
конфликта.
Впервые конфликт в Таджикистане нашел
своё отражение в деятельности и документах
высших органов СНГ в октябре 1992 года.
Этому вопросу было уделено внимание на
встрече руководителей стран Содружества,
состоявшейся в Бишкеке 9 октября 1992 . В
принятом заявлении главы государств
СНГ подчеркнули, что "...не могут оставаться
безразличными к судьбе народа братского
Таджикистана и готовы оказать ему необходимую
помощь, в том числе миротворческими силами,
после получения официального обращения
Президиума Верховного Совета, Кабинета
Министров и исполняющего обязанности
Президента — Председателя Верховного
Совета Республики Таджикистан".19 Следует
подчеркнуть, что к началу октября 1992 года
гражданская война в Таджикистане практически
достигла своего апогея. Однако никаких
практических действий со стороны СНГ
осенью-зимой 1992 года не предпринималось.
Только после разгрома основных сил Объединённой
таджикской оппозиции (ОТО) и прихода к
власти в стране Народного фронта, лидеры
СНГ приняли решение о помощи новому правительству.20
Таким образом, первое более или менее
конкретное решение о направлении дополнительных
сил в Таджикистан было принято тогда,
когда руководство страной перешло к правительству
Э.Рахмонова. Однако эти решения выполнялись
крайне медленно. Руководители государств
СНГ дважды (12 марта 1993 года и 28 апреля
1993 года) заявляли о необходимости "принять
незамедлительные меры" по выполнению
указанных решений, а также их "скорейшего
выполнения во всем объеме".
Реально ситуация изменилась лишь в августе
1993 года. К этому времени в Таджикистане
в полную силу развернулся новый этап
гражданской войны и возникла реальная
угроза власти Э.Рахмонова. Одновременно
в это же время российские погранзаставы
подвергались регулярным нападениям отрядов
оппозиции, действовавших как с территории
Афганистана, так и с таджикской стороны.
Уничтожение 13-й российской погранзаставы
13 июля 1993 года вызвало острую реакцию
в российском руководстве и показало,
что Россия стоит перед жесткой дилеммой:
или уйти из Таджикистана, или попытаться
изменить ситуацию в пользу правительства
Э. Рахмонова.
7 августа 1993 года в Москве было
проведено совещание глав государств
Средней Азии (кроме Туркменистана),
Казахстана и России. В принятом
там решении о мерах по нормализации
обстановки на таджикско-афганской
границе участники совещания
заявляли, что руководствуясь "...основополагающими
документами СНГ, рассматривают
таджикско-афганскую границу как
часть общей границы СНГ; ... решили
усилить охраняющий границу контингент;
... решили оказать Таджикистану
дополнительную военную, экономическую
и гуманитарную помощь; ... в случае
продолжения вооруженных нападений извне
будут приняты ответные и соразмерные
меры по их пресечению в соответствии
с положениями Договора о коллективной
безопасности стран СНГ, двусторонними
соглашениями с Таджикистаном, а также
правом на индивидуальную и коллективную
самооборону"21
Таким образом, в этих документах речь,
по сути дела, шла не о проведении миротворческой
операции, а о военной помощи правительству
Э. Рахмонова, ведущего гражданскую войну
с оппозицией.
Впервые более или менее ясно руководители
государств СНГ определили свою позицию
по таджикской проблеме на заседании в
Минске 24 сентября 1993 года. Прежде всего,
главы государств Азербайджана, Армении,
Беларуси, Молдовы, Туркменистана и Украины
приняли решение о поддержке Заявления
лидеров стран Средней Азии, Казахстана
и России от 7 августа 1993 года. Тем самым
они солидаризовались с идеей военной
помощи таджикскому руководству. Они подписали
Соглашение о Коллективных миротворческих
силах (КМС) и совместных мерах по их материально-техническому
обеспечению, приняли Положение об Объединенном
командовании (ОК) КМС9ба также Решение
о формировании КМС и начале их функционирования.
Были определены также размеры долевых
взносов государств-участников для финансирования
деятельности ОККМС.
Этими решениями определялась правовая
база создания и функционирования КМС.
Однако в упомянутых документах конкретная
"принимающая сторона" определена
не была. Не был определен и мандат КМС,
а их задачи сформулированы в крайне общем
виде. Им предписывалось по Соглашению
о КМС "выполнять задачи по стабилизации
обстановки и поддержанию мира". Такая
формулировка позволяла использовать
эти силы для достижения самого широкого
круга целей, в том числе путем проведения
"классических" боевых операций.
К весне 1994 года положение в Таджикистане
в очередной раз обострилось. Открытие
горных троп и перевалов позволило вооруженной
оппозиции активизировать переброску
своих отрядов с афганских баз на территорию
Таджикистана. В этих условиях 15 апреля
1994 года на встрече руководителей государств
СНГ в Москве был принят новый пакет решений
по КМС в Таджикистане. Прежде всего, устанавливалось,
что Казахстан, Киргизия, РФ и Узбекистан
выделят в состав КМС "соответствующие
контингенты общей численностью 16 тысяч
человек". Однако это решение так и не
было выполнено. КМС практически полностью
состояли из российских подразделений,
входящих в состав 201-й дивизии, численность
которой несколько превышала 6 тысяч человек.22