Участие государства в гражданско-правовых отношениях

Государство отвечает перед реабилитированными жертвами допущенных им политических репрессий на основании Закона РК «О реабилитации жертв политических репрессий» и принятых во исполнение него других нормативных актов. Эта ответственность конкретизирована в «Положении о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации». Сфера действия этого Положения, впрочем, шире простого случая ответственности государства, поскольку в нем идет речь и о возврате имущества, сохранившегося в натуре, что нельзя считать ответственностью.[9]

К ответственности государства в  строгом смысле слова относятся  только возмещение стоимости имущества  и выплата денежной компенсации. Соответствующие денежные выплаты  производятся за счет средств республиканского бюджета Министерством финансов РК в пределах установленных лимитов.

Вред (в том числе моральный), причиненный  гражданину в результате незаконного  осуждения, незаконного привлечения  к уголовной ответственности, незаконного  применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения  административного взыскания в  виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны РК в полном объеме независимо от вины должностных лиц соответствующих правоохранительных органов. Вред, причиненный этими органами в других ситуациях, возмещается по общим правилам о деликтной ответственности.

В раде случаев государство может  принимать на себя обязанность компенсировать ущерб, понесенный теми или иными  лицами, причем подобное возмещение не относится к мерам ответственности. Так, согласно ст. 306 ГК в случае принятия республикой Казахстан закона, прекращающего право собственности, причиненные собственнику убытки, в том числе стоимость его имущества, возмещаются государством.

Требования, которые вытекают из перечисленных  выше случаев ответственности государства, могут быть предъявлены к Министерству финансов РК и удовлетворяются за счет средств казны. Однако во всех остальных случаях ответственности государства (в особенности договорной) далеко не просто найти конкретного субъекта, который не только мог бы выступить ответчиком, но и имел бы средства, достаточные для возмещения убытков. Такая ситуация связана с избранной нашим законодательством плюралистической моделью участия государства в имущественных отношениях, при которой отсутствует универсальный ответчик по любым спорам с участием государства, что позволяет последнему в ряде случаев уходить от ответственности.

2 Анализ участия государства в  гражданско-правовых отношениях

2.1 Государство и юридические лица

Проблема  государственных юридических лиц  и участия государства в уставном капитале юридических лиц - это отдельная, достаточно сложная и очень важная в нашей стране проблема. НИИ частного права уделял этой проблеме большое  внимание все годы независимости  и пытался как-то переломить существующую ситуацию. [10, 40]

В 1997 году рабочей группой в рамках проекта USAID был разработан проект Закона «Об участии государства в хозяйственных товариществах». К сожалению, этот Закон после длительных хождений в Правительстве и Парламенте так и не был принят.

Я хочу отметить основные концептуальные положения, связанные с участием государства в юридических лицах.

1) Участие государства в юридических  лицах может быть прямым (непосредственным), когда государство создает государственное  юридическое лицо (государственное  предприятие, государственное учреждение), и опосредованным, когда государство  имеет долю или является учредителем  частных юридических лиц (акционерное  общество, хозяйственное товарищество, государственный фонд).

Юридические лица, в которых участвует государство, могут быть коммерческими (государственное  предприятие, акционерное общество, хозяйственные товарищества) и некоммерческими (государственное учреждение, государственный  фонд, некоммерческое акционерное общество).

2) Имущество государственных юридических  лиц принадлежит государству  на праве собственности, сами  же государственные юридические  лица имеют на это имущество  особое вещное право: казенное  предприятие - право оперативного  управление; государственное - предприятие  - право хозяйственного ведения;  государственное учреждение право  оперативного управления и право  самостоятельного распоряжения.

В последнее время и в литературе, и на практике нередко появляются предложения о ликвидации права  хозяйственного ведения и права  оперативного управления или о возврате только к праву оперативного управления (включив сюда и нынешнее право хозяйственного ведения).

Что касается последнего предложения, то его  реализация мало что даст, ибо все  равно остаются виды оперативного управления: одно для хозрасчетных предприятий, другое - для учреждений. Изменение  названия по существу ничего не меняет.

Более серьезно предложение о ликвидации вообще права хозяйственного ведения  и права оперативного управления. Но и оно представляется несвоевременным. Во-первых, еще не доказана полная неэффективность (если их не душить, как это делало государство) и ненужность государственных  предприятий (хотя бы в некоторых  сферах экономики). Во-вторых, даже если государственные акционерные общества более эффективны, никто не мешает Правительству перевести хоть все государственные предприятия в акционерные общества. Но до тех пор, пока хоть одно предприятие существует, должен существовать полный набор правовых норм о таких предприятиях. Даже если все предприятия будут ликвидированы, надо оставить возможность при необходимости вновь их создавать.

В настоящее время ситуация такова, что право оперативного управления, безусловно, должно быть сохранено. Во-первых, учреждения как организационно-правовая форма юридических лиц себя явно не исчерпали, и я лично не могу придумать для ныне существующих учреждений (в том числе государственных учреждений) иную организационно-правовую форму и иное вещное право, чем право оперативного управления (а для негосударственных учреждений - еще право самостоятельного распоряжения). Разработкой понятия права самостоятельного распоряжения в Казахстане занималась Р.А. Маметова.

Во  вторых, для казенных предприятий  такая организационно-правовая форма, как АО или ТОО, не является вполне приемлемой.

Казенные  предприятия должны выполнять функции  государства в производственной сфере, и другого вещного права, чем права оперативного управления, трудно придумать.[11, 226]

Что касается государственных предприятий  на праве хозяйственного ведения, то назрел вопрос об их переводе в АО и  ликвидации этого института в  целом.

3) Организационно-правовая форма государственного учреждения (наряду с учреждением) была создана сравнительно недавно (ст. 105 ГК в редакции Закона от 10 июля 1998 г.), и главным для нее было определено то, что государственное учреждение может содержаться только за счет государственного бюджета. Это было совершенно непродуманное решение, и оно сейчас повсеместно нарушается путем принятия незаконных постановлений Правительства о предоставлении отдельным учреждениям права оказания платных услуг.

Необходимо  вернуться к прежнему порядку  и предоставить государственным  учреждениям такой же правовой режим, как и частным учреждениям. Разграничение  должно проводиться не между государственными учреждениями, а между государственными органами и иными учреждениями (включая  государственные учреждения, не являющиеся государственными органами).

4) Государственный фонд был предусмотрен  Законом РК от 16 января 2001 г. «О некоммерческих организациях». При этом государственные фонды являются некоммерческими организациями в форме общественного фонда в соответствии со ст. 107 ГК. Получается довольно нелепое образование: государственный общественный фонд.[12]

В соответствии с п. 5 ст. 13 Закона о  некоммерческих организациях государственным  фондом признается фонд, созданный  решением государственных органов, которым в установленном порядке  передано право владения, пользования, распоряжения государственной собственностью, осуществляющих цели и задачи фонда за счет средств государственного бюджета. Имущество государственного фонда формируется за счет средств государственного бюджета Республики Казахстан в установленном законодательством порядке, а также из других не запрещенных законом источников и соответствующих целям деятельности государственного фонда.

Имущество государственного общественного фонда  в соответствии с п. 3 ст. 107 ГК и  п. 5 ст. 12 Закона о некоммерческих организациях является собственностью фонда. Учредители фонда (то есть государство) не имеют  имущественных прав на имущество  фонда.

Существование такой некоммерческой организации, как «государственный общественный фонд», вызывает сомнение. Средства в общественный фонд выделяются из государственного бюджета и становятся собственностью фонда, который является частной некоммерческой организацией. Таким образом, может быть обеспечен увод государственных средств в частные руки. Можно это рассматривать как законодательную лазейку для хищений и коррупции.

5) Особенности правового положения  коммерческих юридических лиц  с участием государства в уставном  капитале законодательно урегулированы  недостаточно. Имеются отдельные  нормы в ГК (статьи 111-116), в Законах  об акционерных обществах (статья 34), о недрах и недропользовании (подпункт 12) статьи 1), о нефти (статьи 1, 7-1). Между тем накопилось большое  количество проблем, требующих  законодательного решения.

В основе решения этих проблем должно лежать четкое представление о том, что, имея участие в уставном капитале юридических лиц, государство выступает  как субъект частного права. Но при  этом государство сохраняет осуществление  своих публичных функций, направленных на защиту государственных и социальных интересов, правомерных интересов  граждан и юридических лиц. Нередко  правоотношения и частного, и публичного порядка с участием государства  возникают по поводу одного и того же предмета прав, обязанностей и интересов. Главная задача при решении проблемы участия государства в уставном капитале юридических лиц - это четкое концептуальное обоснование разграничения  частно-правовых и публично-правовых методов правового регулирования этих сложных комплексных отношений.

6) Юридические лица с участием  государства в их уставном  капитале -это акционерные общества (далее - АО) и хозяйственные товарищества, прежде всего товарищества с ограниченной ответственностью (далее - ТОО). Необходимо выделить по меньшей мере три формы участия государства в уставном капитале АО и ТОО:

а) Юридические лица со стопроцентным участием государства. Здесь государство имеет полную возможность как единоличный участник управлять АО или ТОО в своих интересах, своей волей и по своему усмотрению.

Но  некоторые проблемы при этом остаются нерешенными

Законодательно  не выработан еще правовой механизм управления государством своими АО или ТОО.

Государство управляет АО или ТОО через  назначенные им органы (лица). Это  осуществляется мерами публичного права  путем издания правительством или в установленном им порядке властного управленческого акта. В силу такого акта назначенный орган (лицо) получает право осуществлять функции общего собрания данного АО (ТОО).

На  этом меры публичного характера завершаются. Действия самого назначенного органа (лица) подчиняются принципам частного права, включая формирование совета директоров и все кадровые перемещения. Назначенный государством орган (лицо) совершает такие действия от имени  государства и путем не приказа, а решения высшего органа управления АО (ТОО) от имени последнего, подчиняясь нормам корпоративного права.

Государству принадлежит на праве собственности  не имущество (активы) акционерного общества, а его голосующие акции. Имущество  не является государственной собственностью, это - собственность АО, как самостоятельного юридического лица, следовательно - частная, хотя и управляемая государством, собственность. И государство управляет  им (имуществом) не от своего имени, а  от имени АО (ТОО). А этот механизм управления через государственные  органы, но от имени АО (ТОО), еще не отработан. Нередко все сводится к включению функций управления в служебную компетенцию тех  или иных должностных лиц либо органов, которые практически остаются бесконтрольными и неподотчетными, решают эти важнейшие вопросы  произвольно и небескорыстно. Отсюда и острые споры об ущербной для  государства приватизации, разбазаривании активов АО (ТОО) и т.п.

Необходимо  четко отработать этот механизм управления государство -государственное АО (ТОО). Здесь (очевидно, по усмотрению Правительства) возможно прямое управление Правительства или курирующего министерства, специально уполномоченного государственного органа, целевого агентства или департамента и т.п.