Ответственность государственных служащих

Международное сообщество, озабоченное транснациональной  коррупцией, рекомендует ввести в  национальное законодательство уголовную  ответственность за подкуп за рубежом. В США, например, действует Закон  об иностранной коррумпированной практике (ФКПА), предусматривающий санкции: до 2 млн. долл. штрафа для корпораций и до пяти лет тюремного заключения для физических лиц. В международных  документах есть множество других важнейших  положений и рекомендаций - не только уголовно-правовых, но и процессуальных, административных, гражданско-правовых, организационных, которые актуальны  для России. Вместе с тем, нельзя не заметить, что в настоящее время  активизировалась борьба с проявлениями коррупции. Так, Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. № 1384 создан Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, в рамках которого формируется Комиссия по разрешению конфликта интересов. Она будет рассматривать ситуации, при которых личная заинтересованность лиц, замещающих государственные должности  Российской Федерации, государственных  гражданских служащих может повлиять на объективное исполнение должностных  обязанностей.

Важно отметить, что в новом законодательстве о государственной службе впервые  разработан четкий механизм урегулирования конфликта интересов на государственной  гражданской службе. Закон предусматривает  образование в государственных  органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта  интересов. В работе этих комиссий должны участвовать независимые эксперты в количестве не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм призвано содействовать обеспечению  открытости государственной гражданской  службы и ее взаимосвязи с институтами  гражданского общества. Новое законодательство устанавливает единые принципы построения и функционирования системы государственной службы. Предусмотрена возможность поступления гражданина на государственную гражданскую службу и замещения гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы преимущественно на конкурсной основе, что объективно будет воздействовать на повышение профессионального уровня государственных служащих, улучшение его моральных качеств. Следовательно, закон способствует снижению коррупциогенности кадрового состава. В качестве одного из элементов антикоррупционного механизма следует также рассматривать положения закона, предусматривающие обязанность гражданина, поступающего на гражданскую службу, а также обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

2. Административная ответственность государственных  служащих.

     Административным  правонарушением признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и  свободы граждан, на установленный  порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое  законодательством предусмотрена  административная ответственность. Нередко  нарушение должностных обязанностей одновременно признается и административным, и дисциплинарным проступком, т.е. их составы дублируются, например, в  отношении военнослужащих.

     От  вида и тяжести административного  проступка зависят форма и  объем санкций, однако во всех случаях  вина признается необходимым элементом  административного проступка должностного лица. Нет вины - нет и административного  проступка. Нередко должностное  лицо либо предвидит наступление  вредных последствий своих действий (бездействий), но легкомысленно рассчитывает на их предотвращение, либо не предвидит  таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. Неосторожная вина также признается элементом  состава административного правонарушения. Когда должностное лицо не должно было и не могло предвидеть вредные  последствия своих действий (бездействия), оно освобождается от административной ответственности. 7

     Административная  ответственность госслужащих выражается в применении к ним государственными органами, должностными лицами и представителями  административной власти административного  взыскания за нарушения требований служебной дисциплины. Должностные  лица подлежат административной ответственности  за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных  правил, обеспечение выполнения которых  входит в их должностные обязанности, с сфере охраны порядка управления; государственного и общественного  порядка; природы; здоровья населения  и др. правил. Ответственность должностных лиц наступает за нарушение обязательных правил не только своими действиями, но и за правонарушения, которые представляют собой упущения по службе. Данные упущения могут выражаться в даче подчиненным указаний, не соответствующих общеобязательным правилам, а также в непринятии мер по обеспечению этих правил подчиненными лицами, когда обеспечение их соблюдения входит в круг должностных обязанностей привлекаемого к ответственности должностного лица.

Особенно  выделен вопрос об административной ответственности военнослужащих и  государственных служащих, на которых  распространяется действие дисциплинарных уставов.8 Эти категории госслужащих несут ответственность по дисциплинарным уставам. Однако за нарушение правил режима государственной границы РФ; пограничного режима; режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ; правил дорожного движения, охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов; таможенных правил, а также за контрабанду данные категории госслужащих несут административную ответственность на общих основаниях. Госслужащие, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, в случаях, прямо предусмотренных ими, несут за совершение административных правонарушений дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях - административную ответственность на общих основаниях.

3. Дисциплинарная ответственность государственных служащих.

     Дисциплинарная  ответственность представляет собой  одну из форм государственного принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим  дисциплинарное правонарушение, и влекущего  неблагоприятные последствия для  нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности  дисциплинарная направлена на обеспечение  дисциплины в основном в "ведомственных" пределах, в рамках служебного подчинения. Она заключается в применении администрацией в установленном законодательством порядке мер дисциплинарного взыскания к государственному служащему, совершившему дисциплинарный проступок. Меры дисциплинарной ответственности применяются не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями т. д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятии, где служит нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом). Под дисциплинарной ответственностью имеются в виду предусмотренные в законе меры дисциплинарных взысканий, налагаемые на госслужащих за должностные проступки.1 Дисциплинарная ответственность наступает, если госслужащий нарушает свои должностные обязанности. Условием применения мер дисциплинарной ответственности является признание неисполнения или ненадлежащего исполнения служебных обязанностей должностным лицом. Только те действия или бездействия госслужащего могут быть признаны противоправными, которые не соответствуют законодательству и или иным юридическими актам, которые определяют его служебные обязанности (должностные инструкции, положения, уставы и др.).

     Любые действия или бездействие госслужащего, соответствующего законам или иным юридическим актам, не могут квалифицироваться  как должностной проступок, поскольку  является правомерным. Должностным  проступком является не всякое неисполнение госслужащим возложенных на него обязанностей, а только виновное, т.е. которое совершено умышлено или  неумышленно. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного госслужащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения госслужащим своих должностных обязанностей. 2

Под дисциплинарным взысканием понимаются предусмотренные  в законодательстве меры принудительного  воздействия, применяемые полномочным  органом или руководителем за совершенный должностной проступок. Наиболее серьезной мерой дисциплинарного  воздействия является прекращение  государственно-служебных отношений  в форме официального увольнения с государственной службы. Цель их применения двоякая: с одной стороны - наказать виновного, с другой - общая и частная превенция правонарушений, - достигается как содержанием, так и процедурой их назначения. Применение взысканий к виновным лицам не только принуждает нарушителя к соблюдению норм служебной дисциплины, но и побуждает их к сознательному исполнению служебного долга, оказывая при этом общепредупредительное воздействие не только на самого нарушителя, но и на других служащих.

Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках устойчивых коллективов, среди  них много морально-правовых санкций,  изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом. Характерным для всех видов государственной службы является наличие "общих" санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы установлены иные виды санкций.Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено "понижение в должности", а для военнослужащих предусмотрены "свои" специфические виды взысканий, таких как "лишение очередного увольнения из расположения воинской части", "назначение вне очереди в наряд на работу", "лишение нагрудного знака" и некоторые другие. Для тех и других существуют взыскания в виде "снижения в специальном звании на одну ступень", а для таможенной службы и службы в органах Госнаркоконтроля эти виды санкций вообще не предусмотрены.

Особенностью  военной службы является и разграничение  мер взыскания в зависимости: от условий прохождения службы (по контракту, по призыву); от принадлежности к определенному составу (солдаты, матросы, сержанты; прапорщики, мичманы; офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются). 

Очень важным является вопрос о механизме  привлечения к дисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания  для государственных служащих. Здесь  имеется ряд особенностей:

- для гражданских государственных  служащих, военнослужащих, а также  для сотрудников ОВД, таможенных  органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм тщательно разработан, а, например, для судебных приставов его практически нет. Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ3.

- правом применения дисциплинарного  взыскания на гражданской государственной  службе обладает представитель  нанимателя, которым, как правило, является  руководитель государственного  органа, а на правоохранительной  государственной службе взыскание  назначает прямой начальник. На  военнослужащих же дисциплинарные  взыскания могут налагаться не  только вышестоящим по должности, но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира.

- решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органах внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.

- запрещается за один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных взысканий или соединять одно взыскание с другим.

- на военной службе запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения. 

- наложение дисциплинарного  взыскания за проступки, совершенные  военнослужащим во время несения  службы в составе суточного  наряда, производится после смены  или замены другим военнослужащим.

- по отношению к лицам, находящимся в состоянии алкогольного  опьянения, дисциплинарные взыскания  могут применяться только после  вытрезвления.

- состояние наказанности для военнослужащих не прекращается автоматически, как для других государственных служащих по истечении определенного срока (как правило - один год со дня наложения взыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФ4 установлено, что взыскание может быть снято приказом только в порядке поощрения.

Для тех  государственных служащих, на кого распространяется Положение о службе в ОВД РФ, и сотрудников органов  Госнаркоконтроля установлены сроки  для снятия взысканий в зависимости  от того, каким порядком они были объявлены. Устные снимаются через  месяц со дня наложения, а объявленные в приказе, через год. Это лишь некоторые особенности применения дисциплинарных взысканий для отдельных видов государственной службы.

Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность применения мер  дисциплинарной ответственности к  военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам  органов внутренних дел, органов  уголовно-исполнительной системы, Государственной  противопожарной службы, органов  Госнаркоконтроля и таможенных органов  за совершение административных правонарушений. В соответствии со ст.2.5 КоАП5 РФ данные категории государственных служащих "несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами" и "нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах". В этих случаях административная ответственность наступает на общих основаниях. Существует три условия, при которых дисциплинарное взыскание считается снятым:

- с момента наложения  взыскания истек один год;

- лицо не было повторно  привлечено к дисциплинарной  ответственности;

- издан приказ о снятии  дисциплинарного взыскания.

При этом государственные служащие вправе обжаловать наложенное на них дисциплинарное взыскание  в порядке, установленном законодательством Российской Федерации6. Таким образом, в современных условиях для определения правового положения служащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного вида федеральной государственной службы.