Государственная и муниципальная собственность

Право хозяйственного ведения, или право оперативного управления, возникает у предприятия или учреждения с момента передачи имущества и прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным ГК РФ, федеральными законами и иными правовыми актами для приобретения и прекращения права собственности. Эти вещные права прекращаются также в случаях правомерного изъятия у предприятия или учреждения имущества по решению собственника.

При создании российскими цивилистами конструкции оперативного управления, прямо или подспудно присутствуя, данная концепция явилась средством избавления государства, бывшего собственником основных имуществ в стране, от необходимости непосредственно, от своего имени осуществлять права собственника. Такое положение повлекло бы как серьезные правовые проблемы (невозможность гражданского оборота при наличии одного субъекта права), так и чрезвычайное увеличение издержек по управлению, и другие неблагоприятные экономические последствия.

Именно изложенная выше доктрина стала отправной точкой рассмотрения права оперативного управления, а позднее и права (полного) хозяйственного ведения одним из основных (если не единственным) способов осуществления права государственной собственности. Считалось, что публичный собственник именно через данные институты должен организовывать управление вверенными ему народом богатствами. Выступление в гражданском обороте государства как такового, как казны носило исключительный характер.

Субъ­ектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых фор­мах — предприятия и учреждения.

              Характер деятельности субъектов прав хозяйственного веде­ния и оперативного управления предопределяет и различия в содержании и «объеме» правомочий, которые их обладатели по­лучают от собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее предприятию как коммерческой организации, в силу этого является более ши­роким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям.

Объектами этих прав являются имущественные комплексы, закрепленные на балансе соответствующих юридических лиц (и остающиеся объектами права собственности их учредителей). Закон специально оговаривает, что результаты хозяйственного использования имущества, находящегося в хозяйственном веде­нии или в оперативном управлении, в виде плодов, продукции и доходов, включая имущество, приобретенное унитарным пред­приятием или учреждением по договорам или иным основаниям, поступают соответственно в хозяйственное ведение или в опера­тивное управление предприятия или учреждения (п. 2 ст. 299 ГК). Из этого прямо вытекает, что данное имущество становится объ­ектом права собственности учредителей предприятий и учреждений, а не самих этих юридических лиц. Ведь имущественной базой для их появления, как правило, становится имущество соб­ственника-учредителя, находящееся у предприятия или учрежде­ния на ограниченном вещном праве.

Статья 216 ГК называет право хозяйственного ведения имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более развернутая харак­теристика права хозяйственного ведения дана в ст.ст. 294, 295, 299, 300 и других статьях ГК. В отличие от ранее действовавшего законодатель­ства, круг субъектов права хозяйственного ведения сужен, а его содер­жание ограничено. В соответствии со ст. 294 ГК право хозяйственного ведения — это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом публичного собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами[5]. Субъектами этого права могут быть только государственные или муниципальные унитарные предприятия (но не казенные предприятия, обладающие на за­крепленное за ними федеральное имущество лишь правом опера­тивного управления), т.е. как спо­соб осуществления иных форм собственности право хозяйственного ве­дения ныне использовано быть не может.

Правомочия собственника. Поскольку имущество, передаваемое унитарному предпри­ятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактическо­го обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия, сам собственник уже не может осуществлять в от­ношении этого имущества, по крайней мере, правомочия владе­ния и пользования (а в определенной мере — и правомочие рас­поряжения). Следует учитывать и то, что имуществом, находя­щимся у предприятий на праве хозяйственного ведения, они от­вечают по своим собственным долгам и не отвечают по обязатель­ствам создавшего их собственника (п. 5 ст. 113 ГК). Поэтому собственник-учреди­тель предприятия (уполномоченный им орган) ни при каких ус­ловиях не вправе изымать или иным образом распоряжаться иму­ществом (или какой-либо частью имущества) унитарного пред­приятия, находящимся у него на праве хозяйственного ведения, пока это предприятие существует как самостоятельное юридичес­кое лицо.

Необходимо сказать, что собственник имущества предприятия, основанно­го на праве хозяйственного ведения, также не отвечает по обяза­тельствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Так, на собственника может быть возложена субсидиарная, т.е. до­полнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана собственником, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения кредиторов.

В отношении переданного предприятию имущества собствен­ник-учредитель сохраняет лишь отдельные правомочия, прямо предусмотренные законом[6]. Он вправе, во-пер­вых, создать предприятие-несобственника (включая определение предмета и целей его деятельности, т.е. объема правоспособнос­ти, утверждение устава и назначение директора); во-вторых, ре­организовать и ликвидировать его (только в этой ситуации до­пускается изъятие и перераспределение переданного собствен­ником предприятию имущества без согласия последнего, но, разумеется, с соблюдением прав и интересов его кредиторов); в-третьих, осуществлять контроль за использованием по назна­чению и сохранностью принадлежащего предприятию имуще­ства (в частности, проведение периодических проверок его дея­тельности); в-четвертых, получать часть прибыли от использо­вания переданного предприятию имущества. Конкретный поря­док осуществления этих прав должен предусматриваться специ­альным законом о государственных и муниципальных унитар­ных предприятиях.

В числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками, уже упоминавшаяся ст. 216 ГК называет также право оперативного управления имуществом.

Право оперативного управления — это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначени­ем имущества[7]. Субъектами данного права могут быть как унитар­ные (казенные) предприятия, строго говоря, относящиеся к кате­гории коммерческих организаций, так и финансируемые собст­венниками учреждения, относящиеся к некоммерческим органи­зациям (ст. ст. 115 и 120 ГК). Собственник-учредитель создает субъектов права опера­тивного управления, определяя объем их правоспособности, ут­верждая их учредительные документы и назначая их руководите­лей. Собственник может также реорганизовать или ликвидировать созданные им учреждения (или казенные предприятия) без их согласия.

Казенное предприятие может быть образовано по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собствен­ности. Такое предприятие именуется федеральным казенным предприятием. Казенное предприятие может быть образовано и в иных случаях. Представляется также, что казенное предприятие может быть создано на базе не только федеральной собст­венности, но и собственности, принадлежащей субъектам федерации, либо муниципальной собственности.

Что же касается учреждений как носителей права оперативного управления, то они могут быть созданы на базе не только государствен­ной и муниципальной собственности, но и всех иных допускаемых в Российской Федерации форм собственности.

Содержание и границы осуществления права оперативного управ­ления наиболее общим образом определены ГК: «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соот­ветствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и на­значением имущества права владения, пользования и распоряжения им»[8]. Обращу внимание на то, что эта характеристика права опе­ративного управления распространяется как на казенные предприятия, так и на учреждения.

Составляющие право оперативного управления правомочия имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением (или казенным предприятием) функциями. Собст­венник устанавливает таким юридическим лицам прямые зада­ния по целевому использованию выделенного им имущества (в частности, в утвержденной им смете расходов учреждения). Он также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного уп­равления, путем его распределения (в учетных целях) на соответ­ствующие специальные фонды. При этом имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему пра­вилу не может быть использовано на цели, для которых сущест­вует другой фонд (при недостатке последнего). Собственник-уч­редитель вправе изъять у субъекта права оперативного управле­ния без его согласия излишнее, не используемое или используе­мое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК). Однако такое изъятие допускается лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по свободному усмотрению собственника.

Столь «узкий» характер правомочий субъекта права оператив­ного управления обусловлен ограниченным характером его учас­тия в имущественном (гражданском) обороте. Вместе с тем это обстоятельство не должно ухудшать положение его возможных кредиторов. С учетом весьма ограниченных возможностей уч­реждения (или казенного предприятия) распоряжаться закреп­ленным за ним имуществом собственника, закон предусматрива­ет субсидиарную ответственность последнего по долгам создан­ных им учреждений (или казенных предприятий), считая ее одной из основных особенностей имущественно-правового стату­са этих юридических лиц.

Следует различать право оперативного управления, призна­ваемое за казенным предприятием и за финансируемым собствен­ником учреждением. Казенное предприятие вправе распоряжать­ся закрепленным за ним имуществом, по общему правилу, лишь с предварительного согласия собственника (Российской Федера­ции в лице Мингосимущества), что свидетельствует о его весьма ограниченных возможностях самостоятельного участия в гражданском обороте. Оно не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться ни движимым, ни недвижимым имуществом соб­ственника без его специального согласия, если только речь не идет о производимой им (готовой) продукции. В отно­шении последней закон устанавливает иной порядок: этой про­дукцией казенное предприятие, по общему правилу, может рас­поряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом либо иными правовыми актами.

Собственник устанавливает также и порядок распределения доходов казенного предприятия, не согласуя его с самим пред­приятием, что отличает его возможности от аналогичных возможностей по отношению к обычному унитар­ному предприятию, где он лишь «вправе получить часть при­были» от использования унитарным предприятием его иму­щества.

Казенные предприятия отвечают по своим обязательствам всем своим имуществом, а не только денежными средствами, ибо они все-таки являются производственными пред­приятиями, постоянно участвующими в имущественном оборо­те. Однако при недостатке у них имущества для погашения тре­бований кредиторов Российская Федерация несет по их долгам дополнительную (субсидиарную) ответственность, что исключа­ется для обычных унитарных предприятий — субъектов права хозяйственного ведения.

Учреждение в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК вообще лишено права распоряжения, в том числе и отчуж­дения любого закрепленного за ним имущества, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых им по смете в строгом соответствии с их целевым назначением (а также о сдел­ках дарения вещей, совершаемых с согласия собственника иму­щества в соответствии с п. 1 ст. 576 ГК). Таким образом, учреж­дение по общему правилу даже с согласия собственника не впра­ве отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недви­жимое имущество собственника. При возникновении такой не­обходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.

1.3    Разграничение объектов права государственной и муниципальной собственности.

Разграничение объектов права собственности государства - это сложный, многоэтапный процесс, лежащий в основе всех последующих операций с этими объектами. Разграничение собственности можно определить как ряд действий, направленных на установление субъекта права собственности в отношении отдельных объектов права собственности государства, принадлежавших ранее всему государству как единственному собственнику. Раздел имущества - это не приватизация, в результате которой также происходит смена собственника, это не передача имущества по договору купли-продажи, хотя на практике эти явления часто подменяются. Передача объектов права собственности в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется безвозмездно. Необходимо помнить, что и приватизация, и купля-продажа возможны только после установления субъекта права собственности, определения пообъектного состава имущества и закрепления его за ним, то есть после осуществления процедуры разграничения имущества.

Пунктом 5 статьи 214 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ осуществляется в определенном законом порядке.

 Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» определяет:

-объекты, которые относятся исключительно к федеральной собственности (приложение 1);

-объекты, которые могут быть переданы в собственность субъектов РФ и муниципальных образований (приложение 2);

-объекты, которые передаются в муниципальную собственность (приложение 3).

Постановление N3020-1 не распространяется на земельные участки, недра, лесной и водный фонды. Основу разграничения определяют следующие критерии:

1. Назначение объекта (например, объект инженерной инфраструктуры города или объект жилищного фонда, находящийся в ведении органов местного самоуправления, подлежал отнесению к муниципальной собственности). По данному критерию разграничению подлежало только то имущество, которое существовало на момент принятия Постановления N3020-1.

2. Принадлежность объекта определенному предприятию (например, предприятия и объекты отраслей железнодорожного, воздушного, морского флота и др. подлежали отнесению к федеральной собственности). Следовательно, все объекты, существовавшие на момент принятия постановления или приобретенные указанными предприятиями по законным основаниям, являлись федеральной собственностью.