Бюрократия и бюрократизм

 

2.2 Взаимосвязь  бюрократии и государственной  власти

 

Аппарат управления - не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения последняя представляет собой крупную социальную группу (слой), занимающую специфическое положение в обществе. Характерной ее чертой является высокий уровень организованности: помимо социальных связей работники аппарата связаны множеством организационных отношений, закрепленных в инструкциях, положениях и т.д.

При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. Чем шире полномочия у управляющего органа, чем больше его оперативная самостоятельность, тем больше власти в его руках. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Именно в такой последовательности выстраиваются факторы (по мере их значимости), которые в наибольшей степени  определяют негативные оценки россиянами различных институтов власти и чиновничества.

1. "Оторванность от  народа", - фактически отказ государственных  структур от заботы о базовых  социальных потребностях людей,  опора властей не на широкие  социальные слои, а на собственную  бюрократию, силовые структуры и политическую демагогию.

2. "Расхождение между  словом и делом", "размывание" в обществе вообще и в управленческих  структурах в частности таких  норм нравственности, как порядочность, честность, ответственность, исполнительность.

3. Взяточничество и  коррупция постоянно поражают "конторы" и "управления", за громкими заявлениями и оценками нередко просматривается личная выгода.

Бюрократизм - не просто монополизация осуществления власти аппаратом, а как бы вторая власть, разлагающая единую систему власти. Конкретнее бюрократизм - это чрезмерная формализация управления, используемая для фактического (максимально возможного) оттеснения народа и его представителей от власти, для обеспечения собственных интересов в ущерб интересам общества.

Бюрократизм имеет свою национально-государственную специфику, определяемую, прежде всего, общественно-экономическим строем, уровнем развития демократических традиций, культуры, образованности людей, нравственной зрелости общества.

Конечно, в нынешнем аппарате управления немало честных работников, делающих полезное дело. Но все же этот аппарат бюрократизирован, так как усвоил особый стиль управления. Наиболее распространенные черты бюрократического стиля работы хорошо известны. Это приверженность к отжившим методам и приемам работы; нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность; волокита; безынициативность, нацеленность на указание "сверху"; мелочная опека в отношении подчиненных, постоянное ненужное, а подчас и вредное, вмешательство в их текущие дела; приверженность к бумаготворчеству, стремление перестраховать свою деятельность ссылками и согласованиями. Все это приводит к резкому падению эффективности системы государственного управления.

 

3. Проблемы  бюрократизма в системе государственных  органов и пути их решения

3.1 Проблемы  бюрократизма в современной системе

 

Бюрократия осуществляет постановку целей преобразований (что  обычно является делом политиков) на основе рационального выбора, выполняя политическую функцию. При этом возникает  противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления, так как бюрократия применяет в политике методы администрирования. Если политик облечен полномочиями и несет ответственность перед избирателями, то чиновник, исполняющий несвойственные ему политические функции, остается частью высокоорганизованной, почти самодостаточной управленческой системы со своим этическим кодексом.

Поскольку политики определяют только общие ориентиры реформ, обязанностью бюрократии становится выбор целей  среднего уровня и средств их достижения. Бюрократическое целеполагание имеет тот плюс, что цели соотносятся с возможностями и способами их осуществления, так как именно исполнительная вертикаль отвечает за их выполнение, и это придает им реальный характер, в отличие от многих политических целей.

Государственная бюрократия в условиях модернизации в силу своей  активной роли и позиции в осуществлении  реформ неизбежно формируется и  функционирует как политико-административный институт.

Увеличение численности  бюрократии свидетельствует о том, что, во-первых, отсутствует продуманная государственная кадровая политика; во-вторых, эффективность организации и функционирования бюрократии оставляет желать лучшего и, в-третьих, о весьма низкой конкурентоспособности государства как работодателя, когда вместо одного «эффективного» работника нанимаются три-пять «неэффективных».

Помимо «внутреннего»  разрастания бюрократии усиливается  вмешательство государственного аппарата в сферу гражданского общества, что  подталкивает процесс бюрократизации политики. Результатом бюрократической институционализации стало административное воздействие на становление партийной системы в России, наряду с демократическим инициированием партийного строительства.

Таким образом, функционирование российской бюрократии представляет собой наиболее характерный пример того, как организованные отряды высшего чиновничества переходят рамки чисто управленческой деятельности и превращаются в реальную политическую силу со своими корпоративными интересами.

Бесконтрольное властвование российской бюрократии в ущерб интересам развития гражданского общества и целям демократического государства ставит на повестку дня вопрос о срочном реформировании системы государственной службы с учетом мирового опыта, исторических, культурных и иных особенностей России.

 

3.2 Пути преодоления  бюрократизма

 

Поскольку в основе бюрократизма лежат экономические, организационные, политико-идеологические, социокультурные  корни, необходимы изменения экономических, организационных, социальных, политических и других условий, способствующих обюрокрачиванию управленческих процессов. Успех борьбы с бюрократизмом в России определяется тем, по какому пути социально-экономического и политического развития пойдет страна, насколько быстро и в каких масштабах будут реализованы идеи демократии, свободы и социальной справедливости, как будут осуществлены принципы демократической самоуправляемости.

Бюрократизм приобретает  тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим. Демократизация системы управления лишит бюрократизм благоприятной среды, тех "ниш", в которых он сейчас размножается и благоденствует. При этом борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте демократического обновления, недопустимо ее сведение к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления.

Успешной борьбе с  бюрократизмом могут и должны способствовать система социального  оппонирования чиновничеству и  социальный контроль за деятельностью аппарата в целом. Однако социальное оппонирование ни в коем случае не следует толковать как нечто антиаппаратное. Без аппарата нет и не может быть ни одного органа управления, без него - анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание демократического государственного управления с действенными механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что повышение эффективности государственного управления практически невозможно, если оно не дополняется, не уравновешивается "разумными" механизмами социальной саморегуляции, стимулирующими гражданскую активность и общественный контроль. Такой системой социального оппонирования государственной власти призвано стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

Бюрократизм не может  не проявляться в развитой системе  управления, в которой субъект  и объект управления в той или  иной мере отделены друг от друга, где  субъект управления специализируется и профессионализируется. Каждый государственный служащий в той или иной мере бюрократ. Но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения бюрократизма необходимо уничтожить государственную службу, профессиональный аппарат власти или управления. Такая идея ошибочна и малопродуктивна. Выход лежит в другой плоскости поиска. В этой связи необходимо выделить проблематику бюрократии и бюрократизма в специальный раздел теории управления для более глубокого их анализа.

Реформирование системы  государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. Предложения по реформированию системы государственной службы РФ направлены на:

-приведение государственной  службы в соответствие со сложившимися  общественными отношениями, новыми  экономическими условиями, создание  целостной системы государственной службы;

-разграничение функций  и полномочий государственных  органов, их подразделений, а  также их рационализацию;

-формирование разных  типов государственных органов  на основе выполняемых ими  функций с применением к ним  разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;

-разработку эффективных  механизмов кадровой политики  на государственной службе;

-создание нормативной  правовой основы регулирования  государственной службы Российской  Федерации. 

Реформирование системы государственной службы следует проводить по следующим направления:

1. Упорядочение функций  и структур органов государственного  управления, формирование регламентов  деятельности органов управления, их подразделений и сотрудников;  выработка типовых положений о федеральных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, оптимизация сети подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий.

Например, возможен переход  к трехуровневой системе федеральных  органов власти (аппарат Правительства РФ - министерство - служба /агентство/ надзор), что позволит четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти и оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

При этом каждый тип органов  государственного управления имеет свои специфические функции.

2. Организационно-экономические  механизмы функционирования государственной  службы (планирование, организация  и оценка деятельности, финансирование  и управление бюджетными средствами).

3. Статус работников  органов государственного управления, в том числе государственных служащих, их стимулирование (денежное содержание и "социальный пакет"), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс государственного служащего.

4. Внедрение современных  информационных технологий в деятельность государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот, упрощение процедур согласования.

5. Материально-техническое  обеспечение деятельности федеральных  органов исполнительной власти; условия труда государственных служащих.

6. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров  для сферы государственного управления.

Предусматриваемые меры призваны повысить эффективность государственной  службы РФ в интересах развития гражданского общества и государства, укрепить доверие граждан к аппарату органов государственной власти, обеспечить прозрачность государственной службы, повысить ее авторитет и улучшить социальную защищенность государственных служащих. Предлагается создание целостной системы государственной службы РФ по уровням и видам на основе единства принципов, требований, законодательных ограничений, оплаты и основных социальных гарантий государственных служащих на федеральной государственной службе, а также на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, обеспечивающей равные условия прохождения государственной службы. Предусматривается усиление взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Реформирование государственной  должно обеспечить создание действенных  механизмов:

-предупреждения, выявления  и устранения обстоятельств, способствующих  коррупции и злоупотреблениям  на государственной службе;

-подконтрольности и  открытости системы государственной  службы гражданскому обществу, включающих  использование современных информационных технологий в деятельности государственных органов и государственных служащих;

-дебюрократизации отношений  между государственными органами, государственными служащими и  гражданами, структурами гражданского  общества.

В заключение данного  параграфа, опираясь на проведенный анализ мер по совершенствованию системы политико-административного управления, автор выпускной квалификационной работы считает необходимым представить некоторые предложения и рекомендации по реформированию и повышению эффективности российской государственной службы:

-построение системы  органов по управлению государственной  службой РФ ("кадровой вертикали");

-организация кампании  в СМИ по разъяснению административной  реформы;

-совершенствование нормативно-правовой  базы государственной службы;