Финансовый контроль

Рисунок 1 Количество организаций, поставленных на учет в Росфинмониторинге

Проверки планируются и проводятся с использованием риск-ориентированного подхода (определение приоритетов работы с учетом риска), что позволяет существенно повысить эффективность надзорных мероприятий.   В 2010 году Росфинмониторингом проведено свыше 1 тысячи проверок организаций, в рамках которых стабильно высокой остается доля выездных проверок, являющихся более эффективным инструментом надзора и позволяющих всесторонне и наиболее полно исследовать информацию и оценить потенциальные риски.          

Рисунок 2 Проверки Росфинмониторинга

В целях укрепления системы надзора  в сфере ПОД/ФТ (противодействие легализации (Отмыванию) Доходов, полученных преступным путем, и Финансированию Терроризма), повышения эффективности работы отдельных элементов национальной антиотмывочной системы проводилась работа, направленная на формирование единого методологического и информационного пространства для применения риск-ориентированного подхода в надзорной деятельности и повышения эффективности контрольных мероприятий. Эффективность применения риск-ориентированного надзора подтверждается результативностью проверок: при их незначительном сокращении, по сравнению с 2009 годом, возросло количество дел об административных правонарушениях, уменьшилось число проверок, по итогам которых в организациях не выявлялись нарушения, а также несостоявшихся проверок (организация не найдена, прекратила свое существование).   Так, по результатам проверочных мероприятий, проведенных Росфинмониторингом, в 2010 году, в 82% случаев выявлены нарушения, что подтверждает эффективность применения риск-ориентированного подхода.

Рисунок 3 Результативность проверок Росфинмониторинга   От надзорных органов поступило в Росфинмониторинг около 280 материалов, что почти на 15% превышает показатели 2009 года. Почти в 2 раза увеличилось количество материалов по проверкам органов прокуратуры.   Таким образом, видно как осуществляет свою деятельность федеральная служба по финансовому мониторингу, какие меры она применяет и насколько они эффективны.

2.2 Мировой  опыт организации финансового  контроля и возможности применения  в  РФ

Россия стремится к  интеграции в мировое экономическое и правовое сообщество, и очевидно, что система финансового контроля должна соответствовать положениям Лимской декларации о руководящих принципах контроля, принятой еще в 1977г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Кроме того, Декларация XX Конгресса ИНТОСАИ также призывает всех членов Международной организации высших органов финансового контроля использовать стандарты ИНТОСАИ в качестве основы при разработке собственных стандартов. Именно из этого необходимо исходить при любом законодательном реформировании финансового контроля  [24].          Обеспечение устойчивого социально-экономического развития России требует дальнейшего углубления реформ на уровне отдельных направлений государственной политики. Реформа государственного и муниципального финансового контроля, новый виток которой наблюдаем в настоящее время, в свою очередь, должна стать одной из наиболее важных составляющих в комплексе российских экономических реформ [26].      Во всех странах с устоявшимися демократическими формами управления и с развитой рыночной экономикой действует эффективная система государственных контрольно-ревизионных органов — парламентских и правительственных. Опыт стран с развитой экономикой, имеющих давние традиции государственного финансового контроля (Франция, Германия, Великобритания, Австрия, США, Япония) свидетельствует о том, что структурная организация органов финансового контроля обусловлена прежде всего разграничением объектов контроля и необходимостью создания архитектуры горизонтальных и вертикальных властных отношений на основе четкого разграничения контрольных полномочий [26].     Общепринятыми функциями органов государственного финансового контроля  в зарубежных странах являются:        1) контроль доходных источников бюджета;       2) контроль за бюджетными расходами;        3) контроль за эффективностью и законностью использования налоговых льгот;              4) анализ разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов на предмет их соответствия бюджетному законодательству.    Финансовый контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Так, во Франции организации государственного финансового контроля свойственны высокая степень централизации и наличие жестких вертикальных межведомственных перегородок. Контролирующие функции возложены на счетную палату Франции.  Позитивным моментом подобной организации является то, что данные органы, несомненно, имеют большой опыт работы в сфере контроля за расходованием бюджетных средств, соответствующий штат и закрепленный за сотрудниками статус государственных служащих  [16].     В рамках контрольно-ревизионной системы США существуют функционально независимые контрольные органы, которые инкорпорированы в государственно-правовую систему как необходимый элемент механизма регулирования баланса полномочий исполнительной и законодательной власти (Президента и Конгресса США). Министерство финансов США реализует ведомственный финансовый контроль через бюро, к которым в частности относится и Налоговая служба США [27] .      Финансовый контроль в государственном и муниципальном секторах в зарубежных странах выстраивается по различным моделям, но в целом для развития этой системы характерна тенденция децентрализации и выделения аудита или его элементов в самостоятельное направление контрольной деятельности, в процессе осуществления которой определяются эффективность деятельности органов власти по сбору, надлежащему распределению доходов и расходования средств бюджетов, выполнению принятых решений и положений соответствующих законодательных актов.       В ряде стран (Австрия, Германия, США, Великобритания) система государственного и муниципального финансового контроля выстроена как единая система, базирующаяся на единых принципах и стандартах. Стандартизация является фактором обеспечения системности взаимодействия органов государственного финансового контроля в мировой практике; создает организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придает их системе свойства самоорганизации; обуславливает синергетический эффект в системе государственного финансового контроля; выполняет профессионально-интегративную функцию, объединяющую сотрудников органов государственного финансового контроля [26].     Так, счетная палата Австрии совместно с федеральным министром финансов регламентирует правила финансовой отчетности на федеральном уровне.             Признаками, присущими большинству зарубежных контрольно-счетных органов, являются:           1) независимость контрольно-счетных органов от исполнительной и законодательной власти;          2) акцент на целевое использование, экономичность, эффективность программ расходования финансовых средств (с обязательным указанием ее критериев);             3) эффективность деятельности контрольно-ревизионных органов определяется путем сравнения средств, потраченных на ее осуществление и полученных в результате «доходов» (денежные средства, возвращенные в бюджет и/или не израсходованные с нарушением бюджетного законодательства, возможная упущенная выгода от распоряжения государственным или муниципальным имуществом и др.).     Так, счетная палата Японии является внешним контролирующим органом, наделенным конституционным статусом независимости от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти государства. Эффективность счетной палаты Японии оценивается в 336 700 млн иен (за 2007 г.). При этом критерии эффективности определяются исходя из суммы денежных средств, возвращенных в бюджет в результате принятых палатой мер, и суммы денежных средств, которая была «сэкономлена» в результате аналитической деятельности палаты при планировании бюджета на следующий финансовый год.            Ведомственный финансовый контроль реализует министерство финансов США, а внутриведомственный — главный финансовый администратор и генеральный инспектор министерства образования США. При этом эффективность работы главного контрольно-финансового управления США в 2010 г. составила 49,9 млрд долл., или 87 долл. на 1 долл., потраченный на обеспечение деятельности управления. Для сравнения: Счетная палата РФ в 2010 г. выявила нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере РФ на сумму 483,9 млрд руб., или 16,5 млрд долл.; объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1,58 млрд руб.    В комплексе задач Счетной палаты РФ следует предусмотреть предварительный финансовый контроль всех наиболее важных с точки зрения бюджетно-финансовых отношений законодательных актов. При этом в качестве одной из функций Счетной палаты следует рассматривать разработку предложений по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства и нормативной правовой базы государственного финансового контроля. В ряде стран, в Германии, например, высший орган финансового контроля обладает даже правом законодательной инициативы [25].      Таким образом, основными императивами при проведении модернизации отечественной системы государственного и муниципального контроля должны стать положительные моменты зарубежного опыта, а именно:    1) контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов при расходовании бюджетных средств и использовании государственной (муниципальной) собственности;         2) расширение полномочий главных распорядителей при исполнении бюджета должно опираться не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень финансовой дисциплины;   3) независимость, информационная открытость (в пределах, не составляющих материалы ДСП), эффективность, качество в работе контрольных органов, четкое разграничение полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранение параллелизма и дублирования в их работе.       В целом необходимо признать, что, невзирая на пробелы и недостатки, отечественная система государственного и муниципального финансового контроля развивается в направлении, соответствующем международной практике.             Адаптация положительного мирового опыта функционирования системы государственного финансового контроля позволит значительно повысить результативность контрольной работы, создать более мощный инструмент обеспечения государства и общества качественной, независимой информацией, необходимой для повышения эффективности государственного управления и принятия важнейших управленческих решений на всех уровнях управления.

3 Пути совершенствования финансового  контроля

3.1 Направления совершенствования и повышения эффективности контрольно-надзорной работы

Одним из направлений Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной Правительством РФ, стало совершенствование контрольно-надзорной деятельности.   Особенно остро данная задача встала именно сейчас, в период внедрения новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, что требует комплексного реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля, ведь в поле зрения финансового контроля теперь попала отчетность о выполнении государственных (муниципальных) заданий, появилась необходимость анализа эффективности использования бюджетных средств с точки зрения достижения поставленных задач и показателей [23].          На сегодняшний день в большинстве регионов эффективно функционирует система внешнего финансового контроля, при этом очень слабо развита система внутреннего финансового контроля: в некоторых регионах и муниципальных образованиях у отдельных органов исполнительной власти (местного самоуправления) порой полностью отсутствуют подразделения, осуществляющие внутренний финансовый контроль. Причина этого — отсутствие четкого разграничения полномочий между внешним и внутренним контролем, наличие значительных пробелов в законодательстве и, самое главное, отсутствие единой методологии и квалифицированных кадров для выполнения контрольно-ревизионных мероприятий в необходимом объеме.    Решением данной проблемы может стать внедрение комплексной региональной (муниципальной) системы внутреннего финансового контроля, которая позволит создать единое информационное пространство для всех органов исполнительной власти региона (органов местного самоуправления муниципального образования). Единая система внутреннего финансового контроля позволит повысить качество и эффективность контроля, осуществляемого ГРБС, результаты которого станут доступны всем заинтересованным сторонам. Помимо этого единая система позволит осуществить координацию работ всех органов контроля по проведению контрольно-надзорных  мероприятий, сформировать единый план проведения проверок по региону. Кроме того, единая система внутреннего финансового контроля позволит обеспечить органы контроля, единой методологией проведения контрольных мероприятий, определив структуру и формы документов, формируемых при проведении проверок, а также задав регламент проведения контрольных мероприятий  [23].       На решение вышеописанных задач направлена новая разработка компании «Бюджетные и финансовые технологии» — комплексная система автоматизации деятельности контрольно-ревизионных органов субъекта РФ (муниципального образования) «АЦК — Бюджетный контроль». Система «АЦК — Бюджетный контроль» уже прошла первые внедрения и готова к широкому использованию в регионах и муниципалитетах, заинтересованных в повышении эффективности бюджетных расходов.       Необходимо отметить разнонаправленный характер политики государственного регулирования контрольно-надзорной деятельности. Так, значительным достижением государственного регулирования явилась норма о том, что внеплановые проверки по ряду оснований должны согласовываться в органах прокуратуры. В целом, бизнес высоко оценил это решение. Однако в связи с катастрофой теплохода «Булгария» принято решение о подготовке отмены согласования органами прокуратуры проведения внеплановых проверок на транспорте. Авария на шахте «Распадская» послужила поводом отмены исключительно судебного порядка приостановления деятельности компаний в сфере промышленной безопасности, что нарушило принципы административной реформы и негативно повлияло на деловой климат в стране. Можно ожидать, что и другие федеральные органы исполнительной власти будут добиваться такой же привилегии в своих сферах контроля после очередной крупной катастрофы, спровоцированной в некоторых случаях неспособностью ведомства квалифицированно выполнять свою работу.  Решения по усилению контроля в той или иной сфере, а также по расширению полномочий должностных лиц органов контроля должны приниматься только в результате серьезных исследований по оценке рисков, а не под воздействием резонансных событий, сколь бы существенны они ни был  [22].            Представляется целесообразным в целом поддержать направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности государства, зафиксированные в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы. В ходе реализации указанной Концепции необходимо:   1) детализировать законодательство о порядке осуществления государственного контроля и определить исчерпывающий перечень всех видов контроля, который должен быть закреплен в одном законодательном акте (например, в Федеральном законе № 294-ФЗ). При этом не поименованные в законе виды контроля должны признаваться незаконными;     2) по каждому из видов контроля постановлениями Правительства РФ утвердить соответствующие положения об их осуществлении, в которых в максимально возможной форме детализировать предмет проверки (какие требования проверяются), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю. Оптимальным было бы закрепление в таком положении формы проверочного листа, в котором исчерпывающе перечислялись бы показатели, исследуемые в ходе осуществления контроля [23].      Необходимо стремиться, чтобы государство не отходило от заявленной политики и утвержденных принципов государственного регулирования в сфере контроля (надзора). Недопустимо принимать решения о расширении полномочий того или иного органа по контролю по «горячим следам» после резонансной катастрофы или иного аналогичного события. Такие решения должны приниматься только тогда, когда есть полная уверенность в эффективности соответствующих мер.        Усиление контроля возможно в отношении тех видов деятельности, в которых имеют место существенные риски причинения вреда жизни и здоровью людей либо ущерба, значительно превышающего издержки, связанные с государственным регулированием. Целесообразно создание межведомственной и внутриведомственной системы учета случаев причинения вреда предпринимательской и профессиональной деятельностью для повышения обоснованности принятия государственных решений и применения властных полномочий. Для этого необходимо нормативно закрепить порядок создания межведомственных и внутриведомственных статистических информационных ресурсов, порядок их наполнения и использования результатов статистических баз, а также разработку перечня статистических показателей, необходимых для учета по отдельным ведомствам.

3.2 Пути совершенствования  государственного финансового контроля  РФ

Финансовый  контроль распространяется на все сферы  финансовой деятельности и является важным элементом государственного управления.  Со времени как Россия перешла к механизму рыночного регулирования товарно-денежных потоков, экономическое развитие страны завоевало доверие иностранных инвесторов, отечественное производство и хозяйственная активность российского бизнеса достигли достойного уровня, особое место и актуальность в государственном управлении занял вопрос создания эффективной системы государственного финансового контроля, что и является объектом данного исследования [25].        В настоящее время в России отсутствует научная теория контроля: не разработаны вопросы организации, правовой регламентации и методологии финансового контроля, не закончен процесс формирования отдельных видов контроля, не исследована сущность бюджетного контроля и не разработана единая концепция государственного финансового контроля страны.   Построение государственного финансового контроля, отвечающего требованиям демократического общества, и способствующего более эффективному развитию финансовой системы России, связано с преодолением многих препятствий и проблем, требующих скорейшего их решения.   Прежде всего – это проблема разработки единой концепции государственного финансового контроля, как системы общепринятых взглядов на цели, способы, формы и задачи государственного финансового контроля.  Именно поэтому первым и важнейшим этапом в создании общегосударственной системы государственного финансового контроля является выработка и принятия ее концепции [25].      Отсутствие федерального закона, определяющего возможности государственного финансового контроля в отношении не только бюджетных учреждений, а всех юридических лиц, также порождает реальные препятствия для решения задач финансовой политики страны. Принципиальное значение имеет строгое установление задач и целей государственного финансового контроля. Одна из основных проблем эффективного функционирования государственного финансового контроля - отсутствие адекватных мер к нарушителям бюджетного законодательства.

Ответственность за нарушения в области бюджетного законодательства устанавливается Бюджетным кодексом РФ, который предусматривает 23 состава нарушений бюджетного законодательства, и Кодексом об административных правонарушениях РФ, предусматривающим 3 состава нарушений бюджетного законодательства.       В 2003 году введена уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, однако привлечение виновных в бюджетных нарушениях лиц в соответствии с указанными кодексами не возможно, т.к. в Бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетное правонарушение» отсутствует. Вместо него используется понятие «нарушение бюджетного законодательства».   Практика показывает, что контрольные органы, выявив факты нецелевого использования бюджетных средств в ревизуемых периодах, в большинстве случаев не могут рассчитывать на преследование виновных лиц в административном порядке в виду истечения сроков давности.    Многие авторы выдвигают мнение о необходимости создания специального высшего органа государственного финансового контроля [25].  Однако практическое осуществление этого предложения может привести к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов. Данную задачу, возможно решить путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как контрольного органа закреплен Конституцией РФ. Имеет смысл наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля, правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля, правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле, правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.    Роль финансового контроля в создании адекватной современным экономическим условиям системы управления финансами трудно переоценить. В связи с этим большое значение приобретает необходимость совершенствования финансового контроля с целью повышения его действенности и эффективности, т.е. увеличения адекватности достигнутых в процессе осуществления контроля положительных результатов намеченным целям с одновременным учетом произведенных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т.д.) [18] .     В вопросах совершенствования финансового контроля большая роль принадлежит различным профессиональным ассоциациям, объединениям органов финансового контроля, деятельность которых позволит решать, как отдельные вопросы осуществления того или иного вида финансового контроля в РФ, так и ключевые вопросы методологии финансового контроля. Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового контроля в РФ и повышения его эффективности является принятие единой концепции государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников.           В современных условиях отсутствует механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной (представительной) и исполнительной власти, разработка которого является ключевым вопросом организации государственного финансового контроля в РФ. Важным вопросом является также определение органа, обладающего статусом высшего контрольного органа. Кроме того, необходимо четко определить статус органов государственного финансового контроля по отношению к органам аудиторского контроля, законодательно закрепив их приоритет в вопросах методологии финансового контроля [23] .       Важной проблемой осуществления контроля является низкий процент возврата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок. В связи с этим необходимо принять комплекс мер: по повышению уровня результативности контрольных мероприятий, направленных на уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушение требований закона об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов и о распоряжении государственной собственностью; по повышению ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний контрольных органов; по установлению правовых норм, закрепляющих механизм возврата бюджетных средств и ответственности должностных лиц за предоставление необеспеченных бюджетных кредитов и ссуд и т.п..      Осуществляемый ныне государственный финансовый контроль не носит превентивного профилактического характера. Связано это с тем, что он выступает, как правило, регистратором нарушений, а не инструментом их предупреждения. Государственные контролеры, фиксируя нарушения и недочеты в организации движения денежных средств, мало уделяют внимания тем правовым прорехам в российском законодательстве, которые порождают эти злоупотребления и нарушения. Более того, мало уделяется внимания тому, чтобы нанесенный экономике страны ущерб был бы возмещен полностью и в кратчайшие сроки. Понимание необходимости существенных изменений в сфере государственного финансового контроля отнюдь не означает единства во взглядах разных авторов на содержание и последовательность проведения предстоящих преобразований. Эти разногласия в подходах привели к тому, что до сих пор в стране не только не принят закон о государственном финансовом контроле, но и не создана соответствующая ему согласованная концепция, отражающая принципиальные позиции государства в части построения и функционирования в России системы государственного финансового контроля. Принятие такой концепции, а на ее основе – и закона было бы значительным шагом вперед на пути создания действенной системы контроля.    В Российской Федерации в ходе экономических реформ и перехода на рыночную экономику была в основном сформирована принципиально новая финансовая система, отличная от прежней планово-централизованной организации финансов СССР. Этот процесс формирования новой финансовой системы в России еще не закончен. Проблема эффективности ее функционирования, воздействия на реальную экономику остается одной из самых актуальных в части обеспечения стабильности и экономического роста. В решении этих проблем важное значение имеют совершенствование структуры и деятельности институтов государственных финансов, в том числе организация действенного государственного финансового контроля.   

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении следует сказать, что финансовый контроль - это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации. Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются государственным устройством страны. Финансовый контроль в России особенно актуален в период перехода от командно-административных к рыночным формам управления экономикой. По мере развития рыночной экономики, тем более с усилением ее социальной ориентации, контрольно-финансовые функции государства все более усложняются. Его роль заключается в содействии реализации финансовой политики государства, решению социальных задач, в обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов, а также процесса расширенного воспроизводства.      Многие авторы выдвигают мнение о необходимости создания специального высшего органа государственного финансового контроля.   Поскольку  очевидно, что обязательным условием эффективного функционирования экономики  и финансовой системы страны является наличие развитой системы контроля. Предпринят уже ряд шагов, направленных на ее реформирование. Дальнейшее развитие финансового контроля и его эффективности во многом зависит от создания новой концептуальной и законодательной базы, обеспечивающий его проведение на качественном уровне, присущем демократическому государству. Заметную роль в совершенствовании финансового контроля призвано сыграть принятию бюджетного кодекса.            Так же следует сказать про зарубежный опыт организации финансового контроля. В ряде стран (Австрия, Германия, США, Великобритания) система государственного и муниципального финансового контроля выстроена как единая система, базирующаяся на единых принципах и стандартах. Стандартизация является фактором обеспечения системности взаимодействия органов государственного финансового контроля в мировой практике. Из опыта зарубежных стран Россия может перенять следующие моменты:    1) контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов при расходовании бюджетных средств и использовании государственной (муниципальной) собственности;         2) расширение полномочий главных распорядителей при исполнении бюджета должно опираться не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень финансовой дисциплины;   3) независимость, информационная открытость (в пределах, не составляющих материалы ДСП), эффективность, качество в работе контрольных органов, четкое разграничение полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранение параллелизма и дублирования в их работе.       В целом необходимо признать, что, невзирая на пробелы и недостатки, отечественная система государственного и муниципального финансового контроля развивается в направлении, соответствующем международной практике.