Прокурорский надзор

Однако вряд ли следует  запретить прокурорам проверять  исполнение законов и соблюдение прав граждан в трудовой, жилищной, экологической, антимонопольной и  практически во всех иных сферах, предусмотренных  на первой странице отчета формы "П", ограничившись только надзором за полнотой и своевременностью выполнения государственными и муниципальными органами своих  функций (в том числе контрольно-надзорных) и за законностью нормативно-правовых актов.

В то же время полагаю, что  в значительной степени органы прокуратуры  на современном этапе выполняют  работу, которую призваны выполнять  иные государственные органы.

Однако на современном  этапе контролирующие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего наблюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это неверно. Подменой системы государственного контроля органы прокуратуры возлагали ранее и возлагают теперь на себя выполнение действий, несовместимых с их правовым статусом.

Ежегодно наблюдается рост статистических показателей результатов работы прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением налогового, антимонопольного, бюджетного, земельного, природоохранного, трудового, жилищного законодательства. Это растет количество актов реагирования, принятых, главным образом, в отношении организаций и предприятий - субъектов хозяйственной деятельности.

Ежегодный рост количества вынесенных актов прокурорского  реагирования не может не сказываться  на их качестве, а также на загруженности  прокурорских работников, которым становится некогда проводить основательные, глубокие проверки, отвечающие стоящим  перед прокуратурой задачам.

В то же время для освобождения прокуратуры от несвойственных ей функций  необходимо четко регламентировать случаи, когда вмешательство прокуратуры  обосновано. Во всех остальных случаях  следует предусмотреть обязанность  прокурора направлять поступившую  информацию о нарушениях законов  в соответствующий орган или  соответствующему должностному лицу по принадлежности.

Например, предоставить прокуратуре  полномочия по проведению прокурорских проверок и принятию мер реагирования в случаях:

 поступления информации  о нарушениях законов федеральными  министерствами, государственными  комитетами, службами и иными  федеральными органами исполнительной  власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами;

- поступления информации  о нарушениях избирательного  законодательства, законодательства  о противодействии коррупции,  в случаях выявления незаконных  либо коррупциогенных норм в  нормативно-правовых актах, а  также об иных нарушениях законов,  когда пострадавший по состоянию  здоровья, возрасту или иным причинам  не может лично отстаивать  свои права и свободы или  когда нарушены права и свободы  значительного числа граждан  либо в силу иных обстоятельств  нарушение приобрело особое общественное  значение.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Контрольная  деятельность и прокурорский  надзор.

 
      Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля.

С контролем тесным образом связана такая функция  государственных органов, как надзор. Контроль и надзор служат неким необходимым  толчком для происходящих в стране преобразований, становятся одним из решающих факторов построения правового  государства и становления гражданского общества. 
          Понятия "контроль" и "надзор" широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако четких критериев их разграничения до настоящего времени не выявлено. В некоторых нормативных актах, например в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", ⁷названные категории не разграничиваются и употребляются как равнозначные. В наименовании Закона и в тексте статей названные термины фигурируют в связке, без каких-либо пояснений их сущности и содержания.

 внимание специалистов-правоведов. Вопрос о содержании данных понятий в науке административного права, в том числе и их соотношения, является предметом давней дискуссии. Одни ученые определяют надзор как разновидность контроля, другие рассматривают надзорную деятельность как самостоятельный вид, третьи считают контроль и надзор тождественными понятиями. Отсутствие конкретики в терминологии и законодательном регулировании влечет необоснованное расширение полномочий контрольных и надзорных органов.

Для разрешения вопроса  о соотношении контроля и надзора  необходимо обратиться к исследованию рассматриваемых дефиниций, поскольку  без строгого толкования указанных  терминов представляются затруднительными определение правового статуса  органа контроля или надзора, реализация эффективного правоприменения и  административного управления в  сфере государственной деятельности.

В широком понимании  контроль необходимо рассматривать  как разветвленную систему государственных  и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм. 
Иными словами контроль - это "наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки".

"Контроль, - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования".

Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что  оно имеет государственно-властный характер, т.е. каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными  полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем. 
Государственный контроль следует определять через наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Еще с 1863 г. государственный контроль получил право на фактическую проверку. Первоначально проверке подлежали казначейства и кассы специальных сборщиков. Постепенно полномочия контроля начали расширяться. Например, контрольные органы приобрели право проверки на месте таможенных досмотров товаров, право освидетельствовать наличие материалов в военном ведомстве. 
Вместе с тем контроль тесно связан с процессом государственного управления. А эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям. 
Контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов.

В свою очередь, контроль - это не особая функция государства, так как он осуществляется в тех или иных формах и в различном объеме при реализации всех функций государства. Однако, по нашему мнению, различие форм и объемов не может являться основанием отказа определения контроля в виде функции государства, так как содержательно, с учетом единства целей, задач и методов его реализации, контроль выступает в виде функции государства.

С точки зрения ученых, занимающихся изучением проблемы административного  права, контроль является методом или  способом правоохранительной деятельности, который включает в себя три элемента: 
- проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций; 
- проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющего оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;

- принятие мер  в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения  недостатков, поощрения или, наоборот, наказания.

Юридическая литература и нормативно-правовые акты не содержат и четкого определения понятия "надзор", который прежде всего является формой контрольной функции и его сущность заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности.

Надзор - это форма  юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических  дел, возникающих в связи с  неисполнением либо ненадлежащим исполнением  законов государственными органами и должностными лицами в целях  обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений.⁸ 
        Однако приведенные определения не в полной мере отражают сущность надзора, но несомненно содержат в себе определенные элементы того широкого содержания, которым обладает рассматриваемое понятие. 
От организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране, поэтому контроль может рассматриваться и как способ обеспечения законности и дисциплины. Так, контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины.

Большинство признаков  контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие  специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются также следующие сходства: 
- контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона;

- основная цель  их деятельности - обеспечение соблюдения  и защиты прав и свобод человека  и гражданина;

- осуществляют свою  деятельность на основе принципа  гласности; 
- у органов надзора и контроля совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок.

В то же время основное отличие контроля от надзора заключается  в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности  и целесообразности. А целью надзора  является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора.

Так например Государственный инспектор труда, согласно ст. 357 ТК, уполномочен (как и прокурор согласно ст. ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре) посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности; запрашивать у работодателей и органов власти и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций, и т.д. Государственные инспекторы труда, как и прокуроры, уполномочены возбуждать дела по всем статьям КоАП по фактам нарушений трудового законодательства (путем составления протоколов), здесь их полномочия даже шире прокурорских, ибо в абсолютном большинстве случаев они рассматривают эти дела сами. И прокурор, и государственный инспектор труда вправе требовать устранения нарушений трудового законодательства, первый вносит представление, второй выносит предписание, обладающие одинаковой юридической силой. Постановления прокуроров, выносимые в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, по юридической силе фактически приравнены к любому поступившему к следователю заявлению о совершенном преступлении (в том числе - из государственных органов).

Вместе с тем  нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в  субъективном смысле. Особенно четко  это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора.