Правовое положение счетной палаты РФ

1. Правовое положение счетной палаты РФ

Только в демократическом правовом государстве организация государственного финансового контроля ориентирована на удовлетворение потребностей всего общества и выражается в наиболее эффективном распоряжении государственными финансовыми и материальными ресурсами. Эффективное использование государственных финансовых средств и материальных ресурсов является обязательным условием нормальной хозяйственной деятельности, осуществления государственных социально-экономических программ и обеспечения экономической безопасности страны, а в конечном счете, прочности государства . Конечно, такой контроль только тогда будет эффективным, когда он будет объективным и независимым от тех органов исполнительной власти, которые распоряжаются государственными средствами. 
Принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ (ст. 101) установила норму, предполагающую создание независимого от Правительства РФ органа государственного финансового контроля – Счетной палаты РФ. Федеральным законом «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г. указанный орган был создан. Однако место Счетной палаты в системе органов финансового контроля Российской Федерации до сих пор нормативно не закреплено. Действующее законодательство дает лишь косвенные указания в данной области. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, которая выделяется своим значением и правовым статусом среди специальных контрольных органов. Состав, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»1.

Так, Конституция РФ не содержит прямых предписаний, характеризующих правовое положение Счетной палаты. Регламентируя деятельность национального высшего органа финансового контроля, законодатель включает специализированные предписания функционирования Счетной палаты РФ в состав пятой главы Конституции «Федеральное собрание». Тем самым создается взаимосвязь между Счетной палатой и системой представительных органов страны. Данная взаимосвязь подтверждается и в абз. 1 ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате РФ», где указано, что Счетная палата образуется Федеральным Собранием РФ и подотчетна ему. При этом Счетная палата не находится в структуре Федерального Собрания. Из текста ч. 5 ст. 101 Конституции вовсе не следует вывод, что образуемая органом законодательной власти – Федеральным Собранием – Счетная палата РФ сама является органом законодательной власти . 
Бюджетный кодекс РФ определяет место Счетной палаты следующим образом: 
-     абз. 1 п. 4 ст. 151 относит Счетную палату к органам государственного или муниципального финансового контроля; 
- абз. 10 ст. 164 относит Счетную палату к участникам бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями на федеральном уровне. 

Счетная палата РФ наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно действующий орган государственного финансового кон-троля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1 указанного Закона).

Деятельность Счетной палаты направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. Объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность. В Законе особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов. Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, других банков в части обслуживания ими федерального бюджета; за деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию

государственного долга Российской Федерации (ст. 16 и 19).

Закон определяет круг субъектов, на которые распространяются контрольные полномочия Счетной палаты. В него входят:

а)  все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, органы управления федеральными внебюджетными фондами;

б)  органы местного самоуправления, предприятия, организа-ции, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

•в) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие  организации, на деятельность которых контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и Иных льгот и преимуществ (ст.   12).

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на федеральные органы и организации, но также и на органы субъектов РФ и местного самоуправления, негосударственные организации, если их деятельность связана с федеральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и федеральной собственностью.

Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами Российской Федерации (ст. 22 указанного Закона). Деятельность Счетной палаты основана на принципе гласности. Она должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

Правовой статус и задачи Счетной палаты РФ характеризуют ее как высший контрольный орган в стране, хотя впрямую такого определения в законодательстве не дано. При создании Счетной палаты РФ был использован зарубежный опыт. Он обобщен в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъектов РФ, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления. На уровне субъектов Федерации их представительные органы вла-сти образуют счетные палаты (контрольно-счетныепалаты и т. п.) как органы постоянно действующего государственного финансового контроля.

Нет единого мнения о правовом положении Счетной палаты РФ в научных трудах. Можно выделить по крайней мере четыре точки зрения, касающиеся статуса Счетной палаты, ее места в государственном механизме и взаимоотношений с другими органами власти в процессе ее реформирования. 
Первый подход обосновывает необходимость сохранения того места, которое сейчас занимает Счетная палата: она должна оставаться формой парламентского контроля при признании ее организационной и функциональной независимости и подотчетности палатам. При этом предлагается уточнить полномочия Счетной палаты, заместителей председателя Счетной палаты и ее аудиторов таким образом, чтобы они вытекали из различий деятельности палат Федерального Собрания, избирающих указанных лиц. По мнению Л. Войтенко, одного из сторонников такой позиции, это позволит влиять на власть через представителей субъектов РФ в Совете Федерации. Кроме того, автор считает нужным создать вертикаль контроля Счетных палат путем образования окружных (в федеральных округах) и других ее подразделений . Предполагается, что Счетная палата РФ как одна из форм парламентского контроля должна обладать относительной самостоятельностью при выборе методов финансового контроля и определении направлений проводимых ею проверок. 
Сторонники второго подхода предлагают, по сути, превратить Счетную палату РФ в орган не только парламентского, но и президентского финансового контроля. Они считают целесообразным предоставить не только палатам Федерального Собрания, но и Президенту РФ право давать определенные поручения по поводу тех или иных направлений проверок Счетной палаты. Так, отмечая внесенные в Государственную Думу предложения по совершенствованию организации и деятельности этого органа, а также его компетенции, сторонник этого подхода М. И. Гайдаш, с одной стороны, акцентирует внимание на подчиненности Счетной палаты Конституции и законам, а с другой – предлагает усилить ее отчетность как перед палатами Федерального Собрания, так и перед Президентом РФ, предоставив ему право давать обязательные поручения для включения их в план работы палаты . Такая точка зрения подкупает тем, что, по мнению авторов проекта, результативность финансового контроля должна существенно повыситься. Однако имеются и определенные возражения. 
Если исходить из современной нормативной основы, то сразу же возникает вопрос о том, какие правовые средства имеются у Президента РФ для воздействия на Счетную палату. Такие средства Конституция РФ предоставляет лишь палатам Федерального Собрания, которые ее формируют и перед которыми она отчитывается о результатах своей деятельности. Они вправе досрочно отзывать председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты. Для предоставления определенных прав Президенту РФ сторонники этой позиции предлагают изменить порядок формирования Счетной палаты следующим образом: Президент РФ назначает председателя, который в свою очередь представляет кандидатуру своего заместителя и аудиторов на утверждение палат Федерального Собрания. Однако предоставление Президенту РФ указанных прав и изменение порядка формирования Счетной палаты не может быть установлено путем принятия такого проекта без предварительного внесения изменений в Конституцию РФ, а такое предложение никем не вносится из-за опасения за целостность Конституции. 
Кроме того, хотя по Конституции главой исполнительной власти является Правительство РФ, фактически всю систему федеральной исполнительной власти возглавляет Президент РФ. Ему же непосредственно подчинено значительное число отраслевых и функциональных органов государственного управления. Принятие указанных выше предложений поставит Счетную палату перед трудным выбором объектов своей финансовой проверки без прямого поручения Президента РФ и будет способствовать ослаблению контроля за финансовой деятельностью всей системы органов исполнительной власти. 
Несколько иная точка зрения в связи со второй позицией содержится в разработанной Счетной палатой Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации. Предлагая сохранить Счетную палату как форму парламентского контроля, концепция в числе важных принципов называет ее независимость, в том числе финансовую. В то же время в концепции содержатся рекомендации по созданию стройной системы внутреннего и внешнего финансового контроля с четким разграничением функций и полномочий конституционных органов и органов законодательной и исполнительной власти в сфере финансового контроля с закреплением за Счетной палатой РФ функций высшего контрольного органа, наделенного правом определять деятельность всей системы органов исполнительной власти. 
Для координации деятельности всех органов финансового контроля в Концепции рекомендуется создать при Президенте РФ координационный совет, возглавить который мог бы председатель Счетной палаты. В целях реализации указанных предложений предлагается принятие специального закона «О государственном финансовом контроле». 
Названные рекомендации представляются более обоснованными, они не требуют изменения Конституции и не ущемляют парламент в части осуществления им своих контрольных полномочий. 
Третий подход заключается в том, чтобы превратить Счетную палату в орган, полностью независимый от всех других государственных органов, в том числе и от палат Федерального Собрания. В одном из проектов закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О Счетной палате РФ”», внесенном в Государственную Думу в 2001 г., предлагалось так сформулировать положение о статусе Счетной палаты РФ: «При реализации своих полномочий Счетная палата независима, подчиняется только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам». 
А. П. Корнеев, А. Г. Воеводз и В. Я. Горелик в своем труде «Проблемы развития правового статуса Счетной палаты РФ» обосновывают указанную позицию следующим образом: «Помещение положений о Счетной палате в разделе “Федеральное Собрание” сеет иллюзии о характере взаимоотношений с представительным и законодательным органом Российской Федерации. Счетная палата, как известно, не является законодательным органом, более того, она не осуществляет нормотворческую деятельность, а ее полномочия не укладываются в прерогативы законодательной власти». Следовательно, законодательно она поставлена в подотчет Федеральному Собранию, то есть в зависимость от законодательного органа страны не только в вопросе ее образования, но и ее подотчетности, что «в принципе противоречит Конституции РФ» . 
Авторы указывают, что Федеральное Собрание является законодательным органом страны, а Счетная палата не наделена правом принимать законы или иные нормативные акты. Однако Федеральное Собрание (как и парламенты других стран) не только высший законодательный орган, но и орган, наделенный правом контроля, и в силу этого обладает правом применять различные формы парламентского контроля, в том числе финансового. 
Второй аргумент против такой позиции заключается в том, что, выделяя Счетную палату в полностью независимый от законодательной и исполнительной власти орган, авторы не говорят о месте Счетной палаты в той системе, которая построена на разделении властей. Ведь Конституция определила, по существу, четыре власти: президентскую, законодательную, исполнительную и судебную. Ни к одной из них Счетная палата РФ не относится, а значит, вопрос о месте Счетной палаты в государственном механизме у сторонников такого подхода остался без ответа. Хотя в специальном разделе о правоохранительной деятельности Счетной палаты РФ сказано, что палата не может быть «уравнена с иными контрольными органами, даже если они называются правоохранительными». 
И наконец, четвертый подход имеет своей целью ослабить влияние Федерального Собрания на формирование Счетной палаты, сохранив, однако, ее подотчетность палатам Федерального Собрания. Авторы такого рода предложений считают целесообразным избирать на заседаниях палат Федерального Собрания всех аудиторов, предоставив последним право самим избирать своего председателя и его заместителя. Вносятся и другие рекомендации в целях изменения порядка формирования Счетной палаты. 
В настоящее время важной задачей является не ослабление, а усиление роли высшего представительного органа страны, развитие парламентской демократии, повышение контроля народа за исполнительной властью через парламент, усиление подотчетности исполнительной власти перед парламентом. Поэтому изменять порядок формирования Счетной палаты, закрепленный в Конституции РФ, представляется нецелесообразным: следует сохранить статус Счетной палаты, но более четко определить его, более детально прописать функции, цели, задачи и полномочия. Счетная палата – постоянно действующий орган парламентского финансового контроля, образуемый и подотчетный Федеральному Собранию. Она не занимает самостоятельного места в системе разделения властей, поскольку юридически находится в структуре парламента. В то же время Счетная палата только наполовину состоит из парламентариев; в контрольной деятельности она использует административные методы, что позволяет условно отнести ее к исполнительным органам. Счетной палате в том статусе, который закреплен действующим законодательством, не присущи функции законодательной или судебной власти. Поэтому в целях повышения эффективности государственного финансового контроля необходимо законодательно определить место Счетной палаты в системе разделения властей. 

2. Ответственность за  не целевое использование бюджетных средств федерального бюджета.

Целевой характер предоставляемых из федерального бюджета средств при кредитовании и передаче средств в управление формулируется в договорах, заключаемых между сторонами.

Под использованием не по целевому назначению (нецелевым использованием) средств, выделенных из федерального бюджета, следует понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств. Если при выделении средств из федерального бюджета формулируются две (промежуточная и конечная) или несколько целей, для признания использования средств целевым необходимо достижение каждой из них.

Если одна или несколько из поставленных целей не достигнуты, то использование средств, выделенных из федерального бюджета, следует признать нецелевым.

При финансировании, кредитовании, передаче средств в управление видами нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета, сопровождающегося неправомерными действиями, являются:

а) направление этих средств на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи;

б) осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки;

в) расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (первичных документов на приобретение товарно-материальных ценностей, документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т. д.);

г) недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из федерального бюджета;

д) расходование средств, выделенных из федерального бюджета, сверх норм, установленных Министерством финансов РФ (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т. д.). Суммой нецелевого использования является в этом случае сумма перерасхода.

Нецелевым использованием средств, выделенных из федерального бюджета, при котором происходят события, обязанность предотвращения которых вменена пользователю этих средств, является убыль сверх норм тех материальных ценностей, приобретение которых было осуществлено за счет средств, выделенных из федерального бюджета.

В учреждениях, на предприятиях, в организациях, основная деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, нецелевым использованием являются:

а) использование средств на цели, не предусмотренные сметой
расходов;

б) расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование (перераспределение средств с одного кода экономической классификации на другой). При определении нецелевого использования средств на предприятиях, в учреждениях, организациях, чья деятельность финансируется за счет средств федерального бюджета, финансовым органам, проводящим проверки, необходимо определить у нижестоящих распорядителей бюджетных ассигнований наличие правомочия по перераспределению средств по кодам бюджетной классификации или прав по самостоятельному выбору направлений расходования в пределах полученных из федерального бюджета сумм финансирования. Данные права предоставлены законами РФ (федеральными законами), указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, письмами Министерства финансов РФ. На предприятиях, в учреждениях, организациях, которым предоставлено право самостоятельно определять направления расходования выделяемых из федерального бюджета средств, производить перегруппировку средств в пределах полученного финансирования по кодам экономической классификации, данные действия должны оформляться надлежаще оформленными распорядительными документами руководителя предприятия (учреждения, организации) нижестоящего распорядителя бюджетных ассигнований).

В отечественном финансовом праве за нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета, наступает правовая ответственность. Санкция за нецелевое использование, так же как и сама характеристика содержания нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета, зависит от метода деятельности государства в области государственных расходов и от субъекта, который допустил нецелевое расходование этих средств.

Органами, управомоченными на проведение проверок целевого использования выделенных из федерального бюджета средств, являются Минфин России, органы федерального казначейства, контрольно-ревизионные органы Минфина по субъектам РФ, Счетная палата РФ, органы прокуратуры РФ, Главное контрольное управление Президента РФ и иные федеральные органы.

Предприятия, учреждения, организации за нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета, могут понести финансовую ответственность в виде:

- взыскания в бесспорном порядке суммы нецелевого использования;

- штрафа в размере одной или двух учетных ставок Центрального банка РФ (взыскиваемого также в бесспорном порядке);

- сокращения, ограничения финансирования, предоставления иных форм государственной поддержки (в том числе кредитования);

- приостановления финансирования в случае незаконного использования средств (частного вида нецелевого использования).