Эколого-экономические проблемы развития регионов Республики Казахстан

3.3 Совершенствование экономического механизма регулирования регионального природопользования в РК

Методы административно-правового  взаимодействия с потенциально возможными нарушителями экологического равновесия также как и стандарты и  нормативы имеют важное значение в системе административно-правовых механизмов управления природопользованием.

К ним можно отнести: оценку воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС), экологическую экспертизу, экологический аудит, экологическое  страхование, экологическую сертификацию, экологическое лицензирование, экологическую  паспортизацию, прямые запреты и  др.

Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС). Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) - служит для обеспечения структуры и процедуры сбора, учета и предоставления информации о характере и степени опасности всех потенциальных видов воздействия на окружающую природную среду предполагаемым к реализации природопользованием с целью комплексной оценки возможных негативных последствий, а также разработки мероприятий по предотвращению деградации природной среды и сохранению благоприятных условий жизнедеятельности людей [57].

ОВОС осуществляется для  инвестиционных проектов, схем социально-экономического развития территорий, технико-экономического обоснования (ТЭО) предпроектной и проектной документации и др. На предпроектных этапах ОВОС осуществляется в форме комплексного экологического мониторинга.

Основной задачей ОВОС является качественное и количественное прогнозирование основных экологических, геоэкологических (экогеологических и экогеографических) и социально-экономических последствий хозяйственной деятельности, оценка альтернативных мест размещения объектов природопользования, технических решений и разработка рекомендаций по выбору оптимальных вариантов деятельности с позиций минимизации экологических рисков, по организации природоохранных и восстановительных мероприятий.

Структура ОВОС и состав необходимых исследований существенно  зависят как от специфики проектируемого объекта природопользования, так  и от особенностей территории, на которой  его предполагается расположить. При  этом можно выделить наиболее типичные разделы, без которых ОВОС не обходится [61]:

·  характеристика и анализ природных и социально-экономических особенностей территории, в которой обычно выделяют подразделы – физико-географическая характеристика территории; гидрография и гидрология; рельеф и его устойчивость к техногенным воздействиям; геологическое строение, экогеологические и гидрогеологические условия; свойства многолетнемерзлых пород; почвы, растительность, животный мир, население и хозяйство, археологические, исторические и культурные памятники, культовые места и сооружения;

·  анализ воздействия природных, природно-техногеных и техногенных процессов, явлений и объектов на компоненты окружающей природной среды;

·  прогнозирование возможных последствий реализации проектных решений;

·  оценка экологического риска, сопряженного с реализацией проекта;

·  экономическая оценка вероятного (ожидаемого) экологического ущерба природной среде, населению и условиям его проживания и хозяйственной деятельности (с учетом вероятных аварий);

·  анализ технических решений с точки зрения их воздействия на окружающую среду, анализ альтернативных решений;

·  выбор оптимальных решений (вплоть до отказа от реализации проекта), разработка рекомендаций по снижению, устранению, компенсации негативных последствий реализации проекта;

·  разработка рекомендаций по природоохранным мероприятиям, мониторингу окружающей среды на всех этапах реализации проекта;

·  заключение о воздействии на окружающую природную среду.

Разработка технико-экономического обоснования ОВОС проводится с расчетом на периоды строительства и эксплуатации проектируемого объекта, а при необходимости  и его ликвидации. При этом по каждому из компонентов природной  среды в процессе ОВОС разрабатываются  мероприятия по предотвращению или  снижению степени воздействия проектируемого объекта природопользования. Указываются  характеристики этих мероприятий, режим  эксплуатации, капитальные вложения и эксплуатационные расходы на реализацию мероприятий, а также их эколого-экономическая  эффективность.

При составлении раздела  ОВОС «оценка экологического риска, сопряженного с реализацией проекта», экологический риск понимается как  количественная мера опасности негативных изменений в структуре и функционировании природных и природно-техногенных  систем в случае воздействия естественных и/или техногенно обусловленных событий и процессов на среду обитания. Оценка риска всегда сопряжена с оценкой возможного ущерба [5]. Факторы, определяющие наличие экологического риска, подразделяются на фоновые (природные и социальные) и сопряженные с техногенной (антропогенной) деятельностью. Природные факторы особенно важны при оценке потенциального риска и представляют собой параметры компонент природных экогеосистем, изменение (утрата) которых отрицательно отражается на их устойчивости, например, способности к саморегуляции и самовосстановлению. К социальным факторам относятся - плотность населения, его этнические, культурные и социальные особенности, которые могут оказать существенное негативное влияние на степень проявления негативных последствий от возможных воздействий проектируемого техногенного объекта. Вторая группа факторов экологического риска - это характеристики самого оцениваемого воздействия (состав и количество загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду при реализации данного проекта, вероятность возникновения аварийных ситуаций и т.д.) [22].

Более подробно методологические особенности анализа риска приведены  в следующей главе.

Работы по ОВОС включают подготовительный этап, состоящий из сбора и обобщения фондовых и  литературных материалов, этап полевых  исследований, которые при выполнении мониторинговых наблюдений могут растянуться  во времени до трех лет, а также  этап камеральной обработки и  систематизации собранного материала  и написание отчета.

В качестве нормативной базы ОВОС выступают Федеральные природоохранные  законы, постановления Правительства  РК и приказы министерств, а также  другие ведомственные нормативные  документы (ГОСТы, СНиПы, инструкции, методические рекомендации и пр.) [55].

Экологическая экспертиза

Экологическая экспертиза проводится с целью определения соответствия намечаемого к реализации природопользования природоохранным нормам, стандартам, правилам и требованиям, а также  установления возможности предупреждения неблагоприятных воздействий, связанных  с этой деятельностью, на природную  среду и условия жизнедеятельности  людей [49].

Экологическая экспертиза регламентируется Федеральным законом «Об экологической  экспертизе». При этом она может  быть как государственной, так и  общественной. Государственная экологическая  экспертиза проводится на федеральном  уровне и уровне субъектов РК специально уполномоченными в области экологической экспертизы органами. Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе органов местного самоуправления, зарегистрированных в порядке, установленном законодательством РК, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставом является охрана окружающей природной среды, в том числе и проведение экологических экспертиз. Общественная экологическая экспертиза, проводимая научными коллективами, общественными объединениями по их инициативе, становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы. Задачи, принципы и порядок осуществления государственной и общественной экспертиз идентичны.

На уровне субъектов РК объектами государственной экологической  экспертизы являются аналогичные проекты  нормативных актов, нормативно-техническая, инструктивно-методическая документация; материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производственных сил; материалы комплексного экологического обследования территорий; документация, обосновывающая соглашения о разделе имущества и концессионные  договоры; проекты геологоразведочных, добычных, взрывных, рекультивационных и иных видов работ; материалы по консервации загрязненных и деградированных земель; генеральные планы городов, других поселений и их систем; ТЭО и проекты строительства, реконструкции и ликвидации объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, расположенных на территории соответствующего субъекта РК, в том числе проекты объектов хозяйственной деятельности с участием инвестиций иностранного капитала объемом менее пятисот тысяч долларов США; и другие объекты, материалы и документация (аналогичные приведенным в вышеперечисленном перечне обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне), но в данном случае, находящиеся в ведении субъектов РК.

Следует отметить, что государственная  экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы  и содержания представленных заказчиком материалов требованиям Федерального закона и при наличии следующего набора материалов:

·  документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, содержащей ОВОС предполагаемого объекта хозяйственной деятельности;

·  положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством РК порядке;

·  заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

·  материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), созданными органами местного самоуправления.

Государственная (общественная) экологическая экспертиза во многом напоминает ОВОС, но отличается тем, что  все экспертные оценки, получаемые при ее проведении, основываются исключительно  на материалах, представляемых самим  предполагаемым природопользователем, включая ОВОС, а также личном опыте эксперта. Кроме того, экспертная комиссия, выполняющая экологическую экспертизу, независима от ее заказчика, т.к. она образуется уполномоченным государственным (общественным) органом и осуществляет свою деятельность только при условии ее предварительной оплаты природопользователем. Оплата общественной экологической экспертизы производится той общественной организацией, которая выступает ее инициатором. ОВОС же проводится согласно заданию самого природопользователя с целью его последующего представления в качестве материала, позволяющего объективное осуществление экологической экспертизы, причем ОВОС всегда основывается на данных, самостоятельно добываемых его исполнителями.

Государственная экологическая  экспертиза проводится экспертной комиссией, образуемой уполномоченным государственным  органом. Основание для проведения государственной экологической  экспертизы являются перечни, формулируемые  в подразделениях государственной  экологической экспертизы на основании:

·  материалов, представляемых заказчиком;

·  поручений Правительства РК, Правительств субъектов РК, руководителей органов управления краев, областей, автономных образований.приказов и распоряжений министра природных ресурсов РК, руководителей территориальных органов МПР РК (с 05.2000 г. Госкомэкологии включен в состав МПР РК).

В состав экспертной комиссии государственной экологической  экспертизы включаются внештатные эксперты, а в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального уполномоченного  государственного органа в области  экологической экспертизы, могут  быть включены в качестве экспертов  штатные сотрудники как федеральных, так и территориальных органов. Персональный состав комиссии, назначение ее руководителя и ответственного секретаря  определяется уполномоченным государственным  органом в области экологической  экспертизы. Экспертом государственной  экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и  практическими познаниями по рассматриваемому вопросу, но не связанный трудовыми  или договорными отношениями  с разработчиком проекта, подлежащим экологической экспертизе. Результатом  проведения государственной экологической  экспертизы является заключение, содержащее обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную  среду хозяйственной или иной деятельности и о возможности  реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. Эксперты имеют право требовать представления  заказчиком дополнительных материалов, а также формулировать особое мнение по объекту экологической  экспертизы, которое прилагается  к ее заключению. Заключение (положительное  или отрицательное) подписанное  руководителем экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми  членами комиссии приобретает статус официального заключения государственной  комиссии. Положительное заключение имеет юридическую силу в течение  срока, определенного уполномоченным государственным органом, проводившим  данную экспертизу. Отрицательное заключение экологической экспертизы определяет запрет на реализацию данного объекта  хозяйственной или иной деятельности. При условии доработки материалов, получивших отрицательную оценку, они  могут быть представлены на экологическую  экспертизу повторно. Несоблюдение требований, отмеченных в положительном заключении государственной экологической  экспертизы, является основанием признания  его недействительным.

Заключение государственной  экологической экспертизы направляется заказчику, в территориальные органы (федерального подчинения, либо исполнительной власти субъектов РК) в области  охраны окружающей природной среды. В отдельных случаях заключение экологической экспертизы может быть направлено в банки и другие организации, осуществляющие финансирование объекта экологической экспертизы.

Начало проведения экологической  экспертизы устанавливается не позднее  чем через один месяц после  ее оплаты и официальной приемки  экспертной комиссией комплекта  необходимых материалов и документов. Срок проведения экологической экспертизы определяется сложностью объекта, подвергающегося  экспертизе, но не должен превышать 6 месяцев.

Председатель и члены  экспертной комиссии несут ответственность  за правильность и обоснованность своих  заключений в соответствии с законодательством  РК. Выводы экспертной комиссии могут  быть обжалованы в судебном порядке.

Экологический аудит

Экологический аудит –  это объективный независимый  анализ, оценка, разработка соответствующих  рекомендаций и предложений по фактическим  результатам любой экологически значимой деятельности с целью установления соответствия этой деятельности, событий, условий, систем управления и информации природоохранным критериям, нормативным  экологическим требованиям, а также  разработки рекомендаций по ее совершенствованию [50]. Понятие экологического аудита (экологического аудирования, экоаудита) появилось в актах Казахстанскогоо законодательства относительно недавно, после того как оно было включено в Постановлением Правительства РК (1994 г.) в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия. Как правило, экологический аудит проводится на уровне:

·  государственных структур;

·  транснациональных корпораций;

·  отраслей (структурный аудит при оценке соответствующего общего экологического курса отрасли; проблемный аудит при оценке подходов к решению конкретной экологической проблемы отрасли);

·  территорий (регионов);

·  конкретных объектов природопользования.

Отсюда, объектами экологического аудита могут быть как промышленные и сельскохозяйственные предприятия, так и целые отрасли, территории, отдельные элементы производств  и технологии. При этом, экологический аудит конкретных объектов природопользования применяется для оценки деятельности природопользователей в части соблюдения норм и требований по охране окружающей среды, выработке рекомендаций по природоохранным мероприятиям, и финансовой оценке расходов, связанных с природопользованием. Экологический аудит территорий направлен на оценку природно-ресурсного потенциала отдельных регионов, компонентов природной среды, выявление негативных природных и природно-техногенных процессов и явлений, установление видов и характеристики уровней антропогенного воздействия на окружающую природную среду. Кроме того, экологический аудит территорий необходим при сопровождении операций и сделок с недвижимостью, земельными участками и т.д.