Понятие и виды экологического контроля

Мониторинг лесов - система  наблюдений, оценки и прогноза состояния  и динамики лесного фонда (ст. 69 Лесного  кодекса РФ). Его осуществление  возложено на Федеральную службу лесного хозяйства России.

Мониторинг водных объектов - система регулярных наблюдений за гидрологическими, гидрогеологическими  и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающая сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления  негативных процессов, прогнозирования  их развития, предотвращения вредных  последствий и определения степени  эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий. Указанный мониторинг возложен на органы управления водным хозяйством в составе Министерства природных ресурсов РФ совместно  с органами управления использованием и охраной недр, а также Росгидромета и Госкомэкологии России (ст. 78 Водного  кодекса РФ).

Мониторинг объектов животного  мира - система регулярных наблюдений за распространением, численностью, физическим состоянием объектов животного мира, структурой, качеством и площадью среды их обитания (ст. 15 Федерального Закона «О животном мире»). Этот мониторинг осуществляется органами Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, Государственного комитета РФ по рыболовству, Госкомэкологии России, Рослесхоза и др.

В осуществлении государственного экологического мониторинга принимает  участие и ряд других органов  специального управления в пределах своей компетенции - Государственная  санитарно-эпидемиологическая служба, Госгортехнадзор, Госатомнадзор и  др.¹¹

Мониторинги отдельных природных  ресурсов (отраслевые) являются составными частями системы государственного мониторинга окружающей природной  среды.

Общее руководство созданием  и функционированием единой государственной  системы экологического мониторинга  осуществляет в установленном порядке  Госкомэкология России.

Таким образом, контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - это комплекс мер, проводимых в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

2. Виды экологического контроля

В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный. Критериями такой классификации является субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

Государственный экологический контроль

Существенной особенностью государственного экологического контроля является то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства государственный контроль в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).

Задачей государственного экологического контроля является обеспечение выполнения правовых требований по рациональному  использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения  всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Таким образом, государственный контроль носит надведомственный характер.¹²

Цель государственного экологического контроля обеспечить разумное использование  природных ресурсов, качественную окружающую природную среду. Его основная задача - обеспечить соблюдение экологического законодательства, экологических норм, правил и нормативов, выполнение мероприятий  по охране окружающей среды и рациональному  использованию природных ресурсов всеми государственными органами, предприятиями, организациями независимо от их подчиненности, их должностными лицами и иными работниками, а также гражданами.

Основными средствами реализации целей и задач государственного экологического контроля являются: проверка, рассмотрение и согласование плановой, проектно-сметной и нормативно-технической  документации; выдача заключений; дача обязательных указаний; запрещение (приостановление, ограничение) эксплуатации промышленных, транспортных и других объектов и  строительных работ; привлечение лиц, виновных в экологических правонарушениях, к ответственности.

Государственный экологический  контроль осуществляется различных  формах:

- предупредительный контроль  имеет целью не допустить планирования, проектирования, строительства и  ввода эксплуатацию хозяйственных  объектов, не отвечающих требования  экологических правил и норм, а, следовательно, предотвратить  наступление вредных для окружающей  среды последствий. Правовые формы  предупредительного контроля могут  быть различны: экологическая экспертиза  проектов, участие в государственных  приемочных комиссиях и т.п.;

- текущий экологический  контроль ставит целью выявить  нарушения экологических правил  эксплуатации предприятий, транспорта  и других объектов, правил природопользования, определить источники вредных воздействий на природную среду и экологического ущерба;

- карательный контроль - государственные органы наделены  правом применять меры принуждения.  К ним относятся меры административного  пресечения, административной ответственности,  административно-процессуальные меры.

Государственный общий экологический контроль

Относится к компетенции  высших звеньев государственной  системы управления, которые наряду с другими функциями, осуществляют функции государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды и рационального использования  природных ресурсов. На федеральном  уровне - это контрольное управление в администрации Президент РФ и Правительство РФ, на региональном уровне - соответствующие органы представительной и исполнительной власти субъектов  РФ.

Действующим законодательством  федеральным органом власти предоставлено  право не только, осуществлять государственный  контроль за рациональным использованием и охраной природных ресурсов, но и устанавливать порядок его  проведения. К компетенции субъектов  РФ отнесено осуществление государственного экологического контроля. Такие правовые положения предусмотрены Основами Лесного законодательства РФ, Законом  РФ «О недрах» и др. В Водном кодексе  РФ эти положения более детализированы, хотя основополагающие принципы распределения  функций остались без изменения. Полномочия федеральных органов  представительной власти ограничены установлением  порядка организаций и проведения государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, а федеральным  органом исполнительной власти поручено его осуществление.

Специализированный  экологический контроль

Выполняется федеральными министерствами и ведомствами, а так же соответствующими негосударственными структурами субъектов  Российской Федерации.

По всем видам природных  ресурсов в целом организация  и осуществление государственного контроля возложена Правительством РФ на Госкомэкологии России. По характеру  специализации государственные  контролирующие органы подразделяются на отраслевые и функциональные. Госэпиднадзор  является отраслевым контролирующим органом. К числу функциональных органов  государственного экологического контроля относятся МВД России и др.

Специфика отраслевых государственных  органов заключается в том, что  в сфере их компетенции относиться один вид природных ресурсов. Роскомзем  следит за охраной и рациональным использованием земель, Роскомвод - водных ресурсов, Рослесхоз - лесов и т.д. В некоторых случаях сферу  интересов отдельных ведомств попадает еще один вид природных ресурсов. Так, Роскомрыболовство имеет значение состояние водных объектов, но только с узкоотраслевых позиций воспроизводство  и продуктивности рыбных запасов. Роскомнедра, помимо контроля за рациональным использованием полезных ископаемых, осуществлял контроль за выполнением экологических требований в отношении подземных вод.

Несмотря на имеющиеся  различия, общим правовым положением для всех государственных органов  экологического контроля является его  надведомственный характер, позволяющий  контролировать в пределах своей  юрисдикции деятельность всех предприятий, организаций, учреждений и отдельных  граждан.

В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, в первую очередь составляется протокол об экологическом правонарушении. Следующим  шагом, является предписание об устранении экологического правонарушения, которое  подготавливается на основании ст. 70 Федерального закона « Об охране окружающей природной среды » и является обязательным для исполнения в установленные сроки. Та же статья, а так же ст. 261 Кодекса РФ об административных правонарушениях служит основанием для вынесения постановления о наложении штрафа.

К мерам государственного экологического контроля относиться и  постановление о возмещении вреда, причиненного окружающей природной  среде юридическими лицами и гражданами, а так же предписание об ограничении (приостановлении) или прекращении  финансирования хозяйственной и  иной деятельности.

Должностные лица и граждане, виновные в совершении экологических  преступлений, несут уголовную ответственность. Представление о привлечении  физических лиц к уголовной ответственности  направляются в следственные органы инспекторами по охране природы, охране рыбных ресурсов и др.¹³

Ведомственный и  производственный экологический контроль

Сущность ведомственного экологического контроля заключается  в основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и  субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными  объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации  и предприятия, находящиеся в  подчинении вышестоящих органов. Обращу внимание на то, что ведомственный  контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между ними, - прежде всего, в сфере осуществления: ведомственный  контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит  надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.

Функции по проведению ведомственного контроля предусматриваются, как правило, положениями о центральных государственных  органах. Например, в соответствии с  Положением о Министерстве топлива  и энергетики РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 января 1996 г., в области обеспечения промышленной и экологической безопасности организаций  топливно-энергетического комплекса  данное Министерство контролирует выполнение мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций в отрасли.

Подчеркну, что ведомственный  контроль проводится также министерствами и ведомствами, осуществляющими  управление природопользованием и  охраной окружающей среды, - Министерством  природных ресурсов РФ, Госкомэкологией  России и др. Они контролируют выполнение задач, возлагаемых на структурные  подразделения и территориальные  органы.

На вопрос о том, осуществляется ли ведомственный контроль только государственными органами либо он может проводиться  также негосударственными структурами  федерального или территориального уровня, имеющими в своем ведении  объекты, являющиеся субъектами права  окружающей среды, ответ может быть положительным. Такие структуры  также заинтересованы, прежде всего, экономически, в поддержании экологического правопорядка на подведомственных объектах, так как несоблюдение экологических  требований будет влиять на экономические  результаты их деятельности и прибыль.

Содержание ведомственного контроля определяется рядом факторов:

1) спецификой отрасли;