Нормативно правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ

Так, согласно ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в следующих областях: в области организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением некоторых объектов государственной экспертизы, оставленные за специально уполномоченным федеральным органом государственной власти; в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В области экологической  экспертизы в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» были переданы следующие полномочия: принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта России; организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня; осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов России; информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

Следует отметить, что  речь идет не о собственных полномочиях  субъектов Российской Федерации, а о переданных, означающих, что их осуществление полностью подконтрольно и подотчетно федеральным органам государственной власти. Передав некоторые полномочия субъектам России, Российская Федерация оставила за собой контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов России переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Более того, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти соответствующих полномочий, они могут быть изъяты в установленном порядке Правительством РФ. В этом случае они будут осуществляться специально уполномоченными федеральными органами государственной власти.

Таким образом, анализ федеральных  законов (2004-2006 гг.), вносивших на протяжении трех лет существенные изменения в законы, регулирующие отношения России и ее субъектов в области охраны окружающей среды, позволяет сделать следующие выводы. Если в период с августа 2004 г. по декабрь 2005 г. политика государства была нацелена на централизацию полномочий в сфере охраны окружающей среды и концентрирование указанных полномочий за федеральными органами исполнительной власти, то после 31 декабря 2005 г. ситуация резко изменилась. Заметна децентрализация власти и наделение субъектов Российской Федерации значительным объемом полномочий в области охраны окружающей среды. Вместе с тем по многим вопросам в области охраны окружающей среды координатором остается федеральный орган государственной власти, а реализация субъектами России полномочий оставляет желать лучшего. Указанные реформы не могли не отразиться на всем правовом поле. Здесь прослеживается тенденция: если до 31 декабря 2005 г. при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 г. проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве ввиду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.

1.2. Конституционные и региональные правовые основы защиты              окружающей среды

Конституция РФ закрепила принципы правового государства, определяющие основу для развития также экологического права и правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды. С учетом этого решение экологических проблем на современном этапе органически связано с реализацией конституционной идеи правового государства, и его необходимо рассматривать в трех взаимосвязанных аспектах: теоретическом, нормативно-правовом и практическом, имея в виду развитие соответственно: теории экологического права, законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере²⁴. Результативность правовой охраны окружающей среды в конечном счете обусловлена комплексным развитием указанных трех аспектов с учетом осуществляемых мер и по другим направлениям природоохранительной деятельности.

Оценивая значение действующей  Конституции РФ и всего законодательства в решении экологических проблем, а также состояние сложившейся практики в этой области, приходится с сожалением констатировать, что, хотя развитие науки экологического права способствовало своевременному формированию экологического законодательства России переходного периода, это не привело к адекватному развитию третьего, наиболее важного компонента – практики реализации государственно-правовых мер по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. По сути дела, многие обоснованные наукой и предусмотренные законодательством природоохранительные меры не реализуются на практике в полном объеме.

Характеризуя конституционные  основы охраны окружающей среды в  отечественной литературе, обычно выделяют две группы норм Конституции РФ, которые прямо или опосредованно  устанавливают: а) принципы, исходные положения; б) конкретные правила поведения в сфере охраны окружающей среды и природопользования (М.М. Бринчук, С.А. Боголюбов, О.Л. Дубовик)²⁵.

Так, М.М. Бринчук указывает  на две группы норм – общего характера и чисто экологические²⁶. К первым он относит устанавливающие основы конституционного строя (ст. 1, 7), провозглашающие, что Россия есть демократическое, правовое, социальное государство, закрепляющие принцип разделения властей (ст. 10), ст. 71, 72, ч. 4 и 5 ст. 76 о предметах ведения РФ и ее субъектов, правотворчестве субъектов РФ и др. К чисто экологическим, специальным он относит ст. 9 и 36 о праве собственности на природные ресурсы и нормы, закрепляющие экологические права граждан (ст. 41, 42), корреспондирующую с ним обязанность охранять природу (ст. 58). Ничуть не принижая роли конституционных норм чисто экологического характера в развитии экологической теории и практики, бесспорно, ведущая роль все же принадлежит конституционным нормам общего характера. Указанные нормы общего характера и в целом Конституция РФ 1993 г., закрепляя курс на формирование гражданского общества и правового государства в нашей стране, создают принципиально новую основу для совершенствования природоохранительной деятельности, особенно в части, реализуемой государственно-правовыми средствами.

За истекший период задачи по формированию гражданского общества и правового государства не только нашли конституционное закрепление на общероссийском уровне, но и все более становятся предметом детального рассмотрения при подготовке и принятии актов текущего, в том числе и регионального, законодательства. Анализ действующего законодательства показывает, что основные принципиальные положения предпринятого конституционного курса развития нашей страны все более активно внедряются в нормативную правовую базу регионов России. По истечении времени все более четкими становятся требования этого курса относительно конкретных сфер государственно-правовой политики, а в ряде случаев конкретизируются конституционные нормы относительно и самого курса развития. Так, принятая в 2003 г. (вторая за переходный период) Конституция Республики Дагестан²⁷, подчеркивая органическую связь между гражданским обществом и правовым государством, говорит в преамбуле не только о правовом характере государства, но и о «стремлении дагестанского народа к становлению гражданского общества»²⁸.

Однако, критически оценивая реалии, многие ученые и политики справедливо отмечают, что у нас не только не создано правовое государство, поскольку есть серьезные трудности по продвижению по этому пути, а более того, наше государство превратилось в «криминальный и коррумпированный институт». Несмотря на столь печальную оценку нашей действительности, отметим, что конституционный курс на становление гражданского общества и правового государства в нашей стране направлен на формирование принципиально новой основы для развития общества, должен способствовать осуществлению социально ориентированной государственной политики, в том числе и в сфере обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды²⁹.

Исторически необходимость  становления гражданского общества и правового государства во многом связывалась с теоретическими идеями о взаимных обязанностях власти и подданных, о примате прав личности по отношению к государству, ограничении всевластия государства законами. В настоящее время достижение этой цели связывается с реализацией как принципов гражданского общества: экономическая свобода, многообразие форм собственности, рыночные отношения; безусловное признание и защита естественных прав человека и гражданина; легитимность и демократический характер власти; равенство всех перед законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности; политический и идеологический плюрализм, наличие легальной оппозиции; свобода слова и печати, независимость средств массовой информации; невмешательство государства в частную жизнь граждан, их взаимные обязанности и ответственность; классовый мир, партнерство и национальное согласие; обеспечивающая достойный уровень жизни людей эффективная социальная политика, так и принципов правового государства: верховенство правового закона; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами; гарантированность прав и свобод граждан; соответствие национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права³⁰.

С точки зрения общетеоретических  закономерностей важно отметить, что общество обусловливает соответствующую  политико-правовую форму своей организации, в связи с чем гражданское общество предшествует правовому государству. Поэтому перечисленные выше положения – принципы гражданского общества, по сути дела, носят первичный характер: процесс становления общества гражданским делает государство и правовым. При этом превратить общество в гражданское государство не в состоянии, но создать предпосылки для этого, в том числе законодательными средствами, может.

Как видно, приведенные  основополагающие положения гражданского общества и правового государства  пронизывают практически все аспекты деятельности общества и государства в сфере взаимодействия с окружающей средой, служат основой для развития экологического права, законодательства и практики с учетом общечеловеческих ценностей.

Поскольку анализ условий  формирования гражданского общества носит общегуманитарный характер, остановимся на наиболее основных проблемах развития экологического права с учетом изложенных выше принципов правового государства.

Исходным постулатом концепции гражданского общества и  правового государства служат права человека, и в их числе право человека на благоприятную окружающую среду. Поскольку экологическое право в конечном счете направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека – права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа для производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой азбучной истины. Потребность в более радикальных мерах обязывающих структур власти в решении этих проблем, на наш взгляд, более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла и то, что было неплохо налажено ранее в сфере природопользования (видимо, и не только в этой сфере). Россия в начале третьего тысячелетия с присваивающей природные ресурсы хозяйственной деятельностью, по сути дела, выполняет роль природно-сырьевого придатка для экономики развитых стран мира, неся при этом громадные экологические, экономические и социальные потери³¹. Если не заниматься самообманом, о реальном обеспечении экологических и других естественных прав человека в этих условиях можно говорить в теоретическом и нормативно-правовом отношениях, но никак не в практическом.

Важнейший принцип правового  государства – верховенство правового закона – означает, что деятельность всех субъектов права, и прежде всего государственных органов и должностных лиц, должна строиться на основе и в соответствии с законом. При этом сам закон должен быть правовым, т.е. должен соответствовать естественным правам человека. Таким образом, верховенство права как краеугольный принцип правового государства включает два аспекта: формальный – верховенство закона и содержательный – соответствие законов праву. Надо отметить, что с учетом сегодняшней практики нормотворчества в области охраны окружающей среды оба этих аспекта имеют принципиальное значение.

Характеризуя первый аспект, надо иметь в виду, что  закон должен верховенствовать по отношению ко всем и во всех случаях; в частности, органы исполнительной власти должны руководствоваться в отношениях с гражданами не инструкциями и другими подзаконными актами, принятыми самими же, а исключительно законами, принимаемыми избранным народом парламентом.

Вместе с тем и  к самим законам в правовом государстве предъявляется целый ряд требований: он должен приниматься только избранным на основе всеобщего избирательного права представительным органом, должен быть обнародован, ясно и доходчиво сформулирован, стабилен, по общему правилу не должен иметь обратной силы. Законы должны приниматься с соблюдением специальной процедуры обсуждения и принятия. Несмотря на то, что действующие законы в сфере природопользования и охраны окружающей среды принимаются в целом с учетом этих требований, многие из них подвергаются достаточно обоснованной критике. Особо нагляден в этом отношении Федеральный закон о ввозе отработанного ядерного топлива в нашу страну³², где лоббистский потенциал предыдущего состава Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был проявлен особо ярко.

В этой связи нельзя не поддержать высказываемое в литературе мнение о необходимости предусмотреть  право граждан и институтов гражданского общества инициировать подготовку законов, использовать механизмы выдвижения или найма представителей, отстаивающих их интересы, право назначения и организации научной и профессиональной экспертизы, возможность и порядок проведения коллективных обсуждений с внесением предложений по результатам их обобщения, степень и условия обязательности учета этих предложений гражданского общества, а также порядок отражения их в конечном варианте текста принимаемого решения.

При этом надо отметить, что участие населения в законодательной  деятельности должно иметь определенные границы. Они обусловлены тем, что в условиях современного общества растет некомпетентность большинства населения в вопросах природопользования, использования новейших технологий в этой сфере и т.д. и в то же время возрастает и цена последствий принимаемого решения. В ряде случаев референдумы и другие формы участия общественности могут играть, в силу ограниченности возможностей для компетентной оценки ситуации и непосредственного принятия решения населением по природопользованию и охране окружающей среды, прямо противоположную – отрицательную роль не только в законодательной, но и в правоприменительной практике (например, при определении места строительства технически сложного объекта, представляющего определенную угрозу для окружающей среды).