К проблеме несовершенства правовых основ обеспечения лесного законодательства в РФ

К проблеме несовершенства правовых основ обеспечения лесного законодательства в РФ

Защита лесов от пожаров  является важным направлением деятельности федеральной и региональной власти, а также других структур, имеющих отношение к лесному хозяйству. В структуре природоохранного законодательства особое место занимает лесное законодательство.

Существует Федеральный закон "О пожарной безопасности", который является базовым в сфере пожарной безопасности, довольно в малой степени регламентирует вопросы защиты лесов от пожаров.

Все сводится к тому, что  в ст. 6 отмечено, что "государственный  пожарный надзор в лесном фонде Российской Федерации и в лесах, не входящих в лесной фонд Российской Федерации, осуществляется должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области  лесного хозяйства".

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе  и структуре федеральных органов  исполнительной власти" установил, что в систему федеральных  органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные  службы и федеральные агентства. Применительно к лесному хозяйству:

• Министерство природных ресурсов РФ;
• Федеральное агентство лесного хозяйства;
• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Как отмечалось выше, базовый  закон в области пожарной безопасности содержит упоминание только о Федеральной  службе по надзору в сфере природопользования.

О роли, месте и значении Министерства природных ресурсов РФ, Федерального агентства лесного  хозяйства закон умалчивает. Нет  в нем и упоминания о других структурах, имеющих отношение к  лесному фонду, в том числе  в отношении лесов, расположенных  на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности. Такую ситуацию с законодательной регламентацией деятельности в сфере пожарной безопасности лесного фонда, а также лесов не входящих в лесной фонд, вряд ли можно назвать достаточной и полной. К этому необходимо добавить, что законодатель четко не определил границы и сегмент деятельности МЧС России, а также других структур, имеющих отношение к лесному фонду, по их участию в обеспечении противопожарной защиты лесного хозяйства.

Сегодня сложно сказать, как  недостаточное законодательное  регулирование сказывается на ситуации с лесными пожарами, но можно предположить, что оно не способствовало качественному  решению проблем, имеющихся в  этой сфере.

Лесной кодекс РФ также содержит положения, касающиеся защиты лесов от пожаров. Часть первая ст. 51 указанного кодекса предусматривает, что "леса подлежат охране от пожаров", а далее в ст. 52 делается уточнение о том, что охрана лесов от пожаров осуществляется в соответствии с уже упоминавшимся выше Федеральным законом "О пожарной безопасности" и Лесным кодексом РФ. При этом в ст. 51 Лесного кодекса РФ отмечается, что охрана лесов осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий. В число полномочий органов государственной власти РФ в области лесных отношений в соответствии со ст. 81 Лесного кодекса РФ применительно к вопросам пожарной безопасности относится:

• установление правил пожарной безопасности;
• осуществление государственного пожарного надзора.

У органов государственной  власти субъектов РФ каких-либо полномочий в области лесных отношений (ст. 82) применительно к вопросам пожарной безопасности вообще нет.

Аналогичная ситуация в области  лесных отношений сложилась и  по отношению к полномочиям органов  местного самоуправления. Статья 84 Лесного  кодекса РФ не предусмотрела для  органов местного самоуправления каких-либо полномочий в вопросах пожарной безопасности.

Лесной кодекс РФ предусмотрел возможность передачи отдельных  полномочий РФ в области лесных отношений  органам государственной власти субъектов РФ. Если субъект принял делегированные ему полномочия, то тогда на него возлагается "организация  использования лесов, их охраны (в  том числе тушение лесных пожаров)". Для этих целей ему из федерального бюджета выделяются субвенции.  

Статья 53 Лесного кодекса  РФ устанавливает требования пожарной безопасности в лесах. Она предусматривает, что в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах осуществляются:

1) противопожарное обустройство  лесов, в том числе строительство,  реконструкция и содержание дорог  противопожарного назначения, посадочных  площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения  авиационных работ по охране  и защите лесов, прокладка просек, противопожарных разрывов;

2) создание систем, средств  предупреждения и тушения лесных  пожаров (пожарные техника и  оборудование, пожарное снаряжение  и другие), содержание этих систем, средств, а также формирование  запасов горюче-смазочных материалов  на период высокой пожарной  опасности;

3) мониторинг пожарной  опасности в лесах;

4) разработка планов тушения  лесных пожаров;

5) тушение лесных пожаров;

6) иные меры пожарной  безопасности в лесах.

Пункт 2 ст. 53 нового Лесного  кодекса РФ предусматривает, что "привлечение  граждан, юридических лиц для  тушения пожаров осуществляется в соответствии с Федеральным  законом от 21 декабря 1993 г. № 68-ФЗ "О  защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера". Данная норма закона позволяет говорить о привлечении граждан и юридических  лиц для ликвидации лесного пожара только после того, как он стал чрезвычайной ситуацией (ЧС). В то же время четкие критерии отнесения лесного пожара к ЧС и в Лесном кодексе РФ, и в Федеральном законе "О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера", и в постановлении Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 307, изданном после вступления в силу Лесного кодекса РФ, отсутствуют. Нет ясности по порядку привлечения для тушения лесных пожаров авиации, и в первую очередь самолетов и вертолетов, подведомственных МЧС России.

В Лесном кодексе РФ отсутствует  какое-либо упоминание о пожарных подразделениях, специально предназначенных для  ликвидации лесных пожаров в виде пожарно-химических станций и добровольных пожарных дружинах.

Статья 97 Лесного кодекса  РФ, имеющая название "Государственный  пожарный надзор в лесу", является отсылочной и предусматривает, что  он осуществляется уполномоченным федеральным  органом исполнительной власти в  порядке, предусмотренном Федеральным  законом "О пожарной безопасности" и Лесным кодексом РФ. Следует отметить, что ни тот, ни другой законодательный  акт не устанавливают сам порядок  осуществления государственного пожарного  надзора в лесу.

Постановлением  Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов РФ. Позже, в том числе и после принятия Лесного кодекса РФ, в него были внесены изменения и дополнения. Оно предусматривает, что МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-техническому регулированию в области лесных отношений. МПР России также осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федерального агентства лесного хозяйства, которые имеют непосредственное отношение к решению вопросов пожарной безопасности в лесах. При этом в самом Положении о МПР России отсутствует какое-либо упоминание, связанное со словом "пожар". Прямо обозначенная функция по выработке государственной политики и нормативно-техническому регулированию пожарной безопасности в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд, у МПР России отсутствует.

Все, что связано с лесными  пожарами, их профилактикой и тушением практически, отдано на откуп субъектам  РФ, которые сами определяют и политику, и нормативное регулирование  в этой сфере деятельности.

Субъекты РФ, которым поручено осуществлять тушение лесных пожаров, не справляются с этой задачей  и зачастую скрывают истинные масштабы лесных пожаров.

Такое положение в определенной степени является результатом недостатков  правового регулирования и нечеткости функций и полномочий Министерства природных ресурсов РФ, ответственного за государственную политику в области  лесных отношений.

Постановление №972 от 29 декабря 2007 г. Федеральная целевая  программа "Пожарная безопасность в  Российской Федерации на период до 2012 года" предусматривает следующие мероприятия:

1) разработка современных  организационно-технологических решений  для комплексного противопожарного  устройства лесов и планирования  противопожарных мероприятий (объемы  финансирования- 24 млн. рублей);

2. создание интегрированной системы мониторинга лесных пожаров и их последствий для жизненно важных объектов экономики (объемы финансирования- 48,2 млн. рублей);
3. разработка технических комплексов для системы мониторинга лесных пожаров и их последствий для жизненно важных объектов экономики (объемы финансирования- 118,6 млн. рублей).

Результаты ФЦП предполагаются соответственно следующие:

1. предложения и рекомендации для обоснования затрат по охране лесов и оценке результатов функционирования системы охраны леса, предложения и организационно-технологические решения по реализации пилотных проектов развития системы охраны леса;
2. организационная и функциональная инфраструктура системы мониторинга лесных пожаров и их последствий, включающей технологии детектирования и картографирования лесных пожаров, прогнозирования крупных лесных пожаров и оценка угрозы населенным пунктам и объектам инфраструктуры, рекомендации по использованию выходных продуктов системы мониторинга лесных пожаров и их последствий для планирования противопожарных мероприятий и принятия управленческих решений;
3. технические комплексы для детектирования и картографирования лесных пожаров, прогнозирования крупных ленных пожаров и оценки угрозы населенным пунктам и объектам инфраструктуры.

Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации  на 2003 - 2010 годы утверждает, что организация рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов является стратегически важной задачей.

Целями развития лесного  хозяйства и совершенствования  управления лесами являются создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами, то есть соблюдение требований непрерывного, рационального и неистощительного использования лесов, повышение  доходов от использования лесных ресурсов, своевременное и качественное воспроизводство лесов, сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия.

Повышение эффективности  охраны лесов должно осуществляться по следующим направлениям:

• организация эффективной системы государственного лесного контроля и надзора;
• развитие системы государственной инвентаризации лесов.

Охрана лесов от пожаров  должна стать важным направлением государственной  политики, обеспечивающей экологическую  безопасность страны и сохранение ресурсного потенциала лесов. Система охраны лесов  должна функционировать в существенно меняющихся природных условиях.

Основными причинами возникновения  лесных пожаров являются антропогенные  факторы, вследствие которых возникает  более 80 процентов лесных пожаров. В  связи с этим необходимо формировать  в сознании людей, начиная с детского возраста, бережное отношение к лесу. Необходимо усилить агитационную деятельность по профилактике лесных пожаров с  помощью средств массовой информации.

Развитие наземных служб  обнаружения лесных пожаров должно осуществляться путем эффективного использования стационарных пунктов  наблюдения (пожарно-наблюдательных вышек  и мачт) и установки на них современных  телевизионных камер цветного изображения  с высокой разрешающей способностью. Для повышения оперативности  тушения лесных пожаров необходимо укомплектовать существующие пожарно-химические станции до нормативного уровня технического оснащения и заменить изношенную пожарную технику и оборудование.

Главными целями авиационных  работ по охране и защите лесов  являются обнаружение и ликвидация очагов огня в начальной стадии развития, а также очагов вредных организмов. Для достижения этих целей следует  обеспечить необходимую периодичность  авиапатрулирования.

Одним из путей снижения затрат на авиапатрулирование является внедрение малой авиации. Необходимо завершить создание, сертификацию и  приобретение легких самолетов, обустройство аэродромов и аэропортов, обеспечение  наземных служб средствами технического обслуживания и контроля.

Необходимо обеспечить дальнейшее развитие технологии тушения лесных пожаров с воздуха с применением  авиатанкеров, а также химических средств и полимеров, повышающих эффективность использования воды для тушения лесных пожаров. Необходимо продолжать внедрение современных  технологий радиосвязи для оперативного управления охраной лесов, осуществлять радиоэлектронного контроля работы воздушных судов, переоснащать радиосети, применяемые в лесном хозяйстве. Следует продолжить работы по развитию центров дистанционного мониторинга лесных пожаров на территории России, материалы которого должны дополнять сведения авиационного и наземного обнаружения лесных пожаров.