Особенности российского бюджетного федерализма

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:

1) из трех главных функций  государственных органов власти  и управления - макроэкономической  стабилизации, перераспределения национального  дохода и производства государственных  товаров и услуг (обычно последняя  называется функцией распределения  ресурсов) - первые две чаще всего  (в крайнем случае - полностью)  относятся к сфере деятельности  центрального правительства, а  третья делится между тремя  уровнями власти, но считается  важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма.

2) Наделение полномочий по налогообложению  разных уровней власти происходит  в соответствии с указанным  распределением функций. Налоговыми  источниками центрального бюджета  становятся такие виды налогов,  как подоходные на физических  и юридических лиц, а также  акцизное и таможенное обложение,  тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3) Признается высокая степень  финансовой независимости и самостоятельности  региональных властей. Это фактически  может привести к отказу центрального  правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения Брезгулевская Н. В.   Федерация и федерализм: виды и модели. // Право и политика. - 2004. - № 7.- С. 45-49..

Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма.

Следует, однако, отметить, что более  широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а  кооперативная модель бюджетного федерализма. Для данной модели характерны:

1) сравнительно более широкое  участие региональных властей  в перераспределении национального  дохода и макроэкономической  стабилизации, что ведет к более  тесному бюджетному сотрудничеству  региональных и центральных государственных  структур;

2) повышение роли региональных  властей в системе распределения  налоговых доходов, в том числе  и национальных;

3) активная политика горизонтального  бюджетного выравнивания, повышенная  ответственность центра за состояние  региональных государственных финансов, уровень социально-экономического  развития территорий, что ведет  к усилению контроля со стороны  центра и некоторому ограничению  самостоятельности региональных  властей. В крайнем случае это может выражаться в высокой степени централизации управления и превращении региональных властей фактически в агентов центральных структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма  используют многие европейские государства  и, прежде всего, скандинавские страны.

1.3 Конституционная модель  бюджетного федерализма в Российской  Федерации

Российская модель бюджетного федерализма  формально строилась в соответствии с описанным в пункте 1.1. "стандартом". Она опиралась на конституционно декларированное распределение  предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями  и исходила из законодательно установленной  структуры разделения между всеми  уровнями власти собираемых в государстве  налогов. В ее рамках использовался "формульный", внешне свободный  от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных  трансфертов субъектам Федерации  и т.д.

Генетическим пороком российского  бюджетного федерализма стала его  явно недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и подкреплены нормами федеральных законов. Вместе с тем чрезмерна роль подзаконных актов, практически полностью отсутствуют узаконенные нормативы (в том числе социальные стандарты) бюджетных расходов, осуществляемых на каждом уровне власти в соответствии с распределенными между ними полномочиями.

Оказались неприемлемыми для современных  условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию "бюджетной  обеспеченности", предполагающие сближение  уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается  сделать по многим причинам, в частности, потому, что "бюджетная обеспеченность" человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов Варламова Н. В.   Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. - М.: Ин-т права и публичной политики, 2003. - 109 с..

Сегодня в России "региональная справедливость" не может ограничиваться только трансфертами: государственная  поддержка регионов гораздо многообразнее  и шире. Собственно говоря, все расходы  федерального бюджета и внебюджетных фондов в том или ином виде "оседают" на территориях. Их финансовая подпитка осуществляется: по каналам федеральной поддержки отдельных отраслей - АПК, ВПК, ТЭК и др.; в форме федеральных программ развития территорий; за счет средств, направляемых на финансирование "северного завоза"; в виде прямых бюджетных инвестиций в производственные и инфраструктурные объекты; с помощью федеральных мероприятий на региональных рынках труда; путем предоставления гарантий под коммерческие кредиты регионам и другими способами.

Российская бюджетная система  унаследовала многие черты прежней  союзной. Традиции тоталитарного государства  особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная  бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия. Различия в долевом участии заключаются в том, что по НДС, акцизам, а с 1995 г. и по подоходному налогу с граждан оно относится к налоговому сбору, а по налогу на прибыль представляет собой совместное использование налоговой базы путем введения двух ставок - фиксированной федеральной ставки и самостоятельно устанавливаемой региональными властями, но ограниченной верхним пределом территориальной ставки.

Согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят  преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что  свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости  от вышестоящего уровня, непостоянстве  источников территориальных доходов. Достоинствами данной модели бюджетного федерализма являются экономичность  централизованного сбора налогов  и широкие возможности аккумулирования  средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур, то есть потеря тех преимуществ, которые несет с собой децентрализация власти.

Использующие рассматриваемую  модель страны компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными  уровнями власти, предоставлением значительных прав территориям по определению  их доли в совместных налогах и  фиксированием в конституциях и  федеральных законах согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.

В России при отсутствии необходимых  стабилизирующих мер недостатки этой модели проявились в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и региональных бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами, отказа ряда регионов от долевого участия в налогах.

Нестандартность бюджетной классификации  в России затрудняет проведение межстрановых сопоставлений. Тем не менее представляется, что по характеру распределения функций финансирования государственных расходов по разным уровням власти российская система ближе всего к модели североевропейских стран - Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании Добрынин Н. М.   Российский федерализм: проблемы и перспективы. // Государство и право. - 2003. - № 11.- С. 85-90..

Для высокоразвитых стран характерно четкое распределение полномочий по расходам между разными уровнями власти, которому соответствуют распределение полномочий по доходам и механизмы формирования и регулирования межбюджетного движения средств. В России из-за отсутствия необходимых законов начавшийся с 1992 г. процесс передачи части функций федерального бюджета нижестоящим уровням власти принял бессистемный характер, тем более что он не сопровождался адекватным наделением последних бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджетов. Это привело к усилению вертикальной и горизонталь ной несбалансированности бюджетной системы, быстрому хаотичному росту объема трансфертов из бюджетов более высоких уровней. Величина трансфертов как показатель вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных органов от властей более высокого уровня. Чем выше в расходах первых доля трансфертных поступлений, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних, и тем меньше свобода регионов в решении бюджетных вопросов на своей территории.

Анализ бюджетной системы позволяет  предположить, что в России формируется  прагматическая модель бюджетного федерализма  кооперативного типа. Мы исходим, прежде всего, из таких характерных для этой модели моментов, как сохраняющиеся в России традиции централизованного государства, широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладающая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды, высокая активность региональных властей в осуществлении функции перераспределения национального дохода. Процесс формирования названной модели происходит пока в основном стихийно, при острых столкновениях интересов центра и субъектов Федерации. Чрезвычайно важно упорядочить данный процесс, найти цивилизованные формы разрешения конфликтов, разработать качественно новую систему бюджетного выравнивания, отвечающую требованиям данной модели бюджетного федерализма. В этой связи особенно полезным может быть опыт скандинавских, а также федеративных европейских стран.

2. Состояние и проблемы  бюджетного федерализма в Российской  Федерации

2.1 Структура поступлений консолидированного бюджета Российской Федерации

В соответствии с бюджетным кодексом Российской Федерации в консолидированный  бюджет Российской федерации зачисляются  как налоговые, так и неналоговые  доходы.

К налоговым доходам относятся  «доходы от следующих федеральных  налогов и сборов, налогов, предусмотренных  специальными налоговыми режимами:

- налога на прибыль организаций  по ставке, установленной для  зачисления указанного налога  в федеральный бюджет, - по нормативу  100 %;

- налога на прибыль организаций  (в части доходов иностранных  организаций, не связанных с  деятельностью в Российской Федерации  через постоянное представительство,  а также в части доходов,  полученных в виде дивидендов  и процентов по государственным  и муниципальным ценным бумагам) - по нормативу 100 %;

- налога на прибыль организаций  при выполнении соглашений о  разделе продукции, заключенных  до вступления в силу Федерального  закона от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (далее - Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции") и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 20 %;

- налога на добавленную стоимость  - по нормативу 100 %;

- акцизов на спирт этиловый  из пищевого сырья - по нормативу  50 %;

- акцизов на спирт этиловый  из всех видов сырья, за исключением  пищевого, - по нормативу 100 %;

- акцизов на спиртосодержащую  продукцию - по нормативу 50 %;

- акцизов на табачную продукцию  - по нормативу 100 %;

- акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо,  моторные масла для дизельных  и карбюраторных (инжекторных) двигателей - по нормативу 40 %;

- акцизов на автомобили легковые  и мотоциклы - по нормативу  100 %;

- акцизов по подакцизным товарам  и продукции, ввозимым на территорию  Российской Федерации, - по нормативу  100 %;

- налога на добычу полезных  ископаемых в виде углеводородного  сырья (газ горючий природный) - по нормативу 100 %;

- налога на добычу полезных  ископаемых в виде углеводородного  сырья (за исключением газа  горючего природного) - по нормативу  95 %;