Бюджетный федерализм

Тема: «Бюджетный федерализм»

Введение

Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя параграфы, заключения, приложение и библиографического списка. В каждой из глав автор старался показать понятие и сущность бюджетного федерализма, отличительные черты, проблемы, показать, что Россия старается  следовать пути развития по германской модели бюджетного федерализма, понять на каких принципах основывается бюджетный федерализм. Поэтапно рассмотреть  формирование бюджетного федерализма  в России, а также рассмотреть  особенности межбюджетных отношений  в Пермском крае. Цели исследования состоят также в выявлении  и решении теоретических и  практических проблем в сфере  бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Опыт развитых федеративных государств как по созданию федеративных отношений  в стране в целом, так и по выравниванию интересов, в том числе финансовых, между федерацией и субъектами, в  частности. Экономические и политические процессы, происходящие в последние годы в стране, провозглашение Российской Федерации федеративным правовым государством (ст. 1 Конституции РФ) привели к изменению внутрифедеративных отношений, в том числе в бюджетной сфере.

В такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании  законодательства вообще, и в такой  области, как финансовое право. Только бюджетные взаимоотношения между  центром и регионами удостоились  специального термина - бюджетный федерализм, хотя экономика, социальная сфера, ресурсный потенциал тоже имеют важное значение для любой федерации.

Эффективность взаимодействия властей  разных уровней в решающей степени  зависит именно от финансовых отношений. Нет лучшего способа управления, чем управление с помощью денег. Нарушения принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением  государства, дестабилизацией бюджетной  системы, снижением эффективности  экономической политики. Без реорганизации  финансовых отношений невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка  в бюджетной сфере, ни, наконец, безусловное  выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы. Такая реорганизация финансовых отношений, в частности - межбюджетных, возможна только при условии дальнейшего  совершенствования их правового  регулирования и правообеспечения. Необходимость изучения правового регулирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов вызвана тем, чтобы с помощью правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами, что приведет к обеспечению баланса интересов в системе государства. Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в необходимое условие выживания государства и экономики. Таким образом, исследование проблем бюджетного федерализма является актуальной задачей науки финансового права.

1. Сущность бюджетного федерализма и его модели

Бюджетный федерализм, или фискальный федерализм (от слова «фиск» - казна) - это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Принципы, на основе которых функционируют  федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

Назначение федерализма заключается  в сочетании интересов федерации  в целом и каждого отдельного ее субъекта. А одним из инструментов достижения такого баланса интересов  является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  РФ, обеспечения их доходами, а также  предоставление финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории России.

Бюджетный федерализм - устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах.

Термин «бюджетный федерализм»  употребляется в мировой экономической  литературе не только в отношении  государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных  государств, поскольку характеризует  главным образом экономический  аспект межбюджетных отношений. «Экономический словарь». Под ред. А.И.Архипова, ТК «Велби», издательство «Проспект», 2004 г. То есть - это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

В настоящее время в мире к  федеративным государствам, где в  разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся  свыше 20 государств: Швейцария, Германия, США, Канада, Россия, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия, Индия и др.

Основная задача бюджетного федерализма заключается в выборе в конкретных экономических и политических условиях наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить за ними соответствующие источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) регионам (рис. 1).

Рис. 1. Схема межбюджетных отношений

Различные страны задачу выбора модели бюджетных отношений решают по-разному. В итоге эффективность системы  межбюджетных отношений определяется не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а чётко сбалансированной системой, сформированной с учётом всех этих факторов и строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран со значительной степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации.

Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения организуются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных основах (принципах).

Условно принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов.

1.1 Проблемы бюджетного федерализма: вертикальное и горизонтальное выравнивание

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных отношений органов власти различных уровней в процессе формирования доходов бюджетов и финансирования расходов на всех этапах бюджетного процесса. Эта система отношений представляет собой особые межбюджетные отношения, которые возникают на основе движения бюджетных ресурсов.

Проблемы бюджетного федерализма  решаются главным образом при  осуществлении бюджетного процесса Российской Федерации.

Две основных проблемы организации бюджетного федерализма: проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти.

1. Вертикальное выравнивание предполагает обеспечение финансовой базы для всех бюджетов для полной реализации полномочий, установленных законом. Связано с наличием достаточных источников доходов для покрытия расходов, которые определены функциями органов власти. Чтобы обеспечить вертикальное выравнивание, необходимо в первую очередь осуществить распределение полномочий и расходов за каждым бюджетным уровнем на основе закона. Тем самым установить ответственность за финансирование расходов за федеральными, региональными и местными органами.

В настоящее время бюджетные  полномочия и расходы бюджетов нечетко  определены действующим законодательством  и нет полного разграничения  полномочий и расходов, установленных  законом. Это связано с тем, что  в бюджетном законодательстве установлена  слишком общая система разграничения  полномочий (в основном по разделам функциональной классификации) и значительная часть полномочий осуществляется совместно, без разграничения по видам бюджета.

Такая система приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и дает возможность  вышестоящим органам власти произвольно  определять бюджеты, за счет которых  финансируются государственные  расходы, и не предоставлять для  совместно финансируемых полномочий средства на субсидиарной основе. Это  приводит к тому, что расходы неравномерно распределены в бюджетной системе.

Вертикальное выравнивание также связано с установлением  эффективной системы закрепления  доходных источников за бюджетами разных уровней.

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания//Финансы и кредит. 2000. № 1. С. 13.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные  типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Региональная децентрализация в этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

- использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

- повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;

- значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками  и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов. По сути, оно означает недостаточность поступлений  из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением  населению общественно значимых услуг.

2. Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

С 1995 года в России, как  и в большинстве развитых стран, действует ФФПС как основной инструмент горизонтального выравнивания. Методика распределения средств ФФПС постоянно  совершенствуется. Так, за основу распределения средств ФФПС в 1999 году взят среднедушевой доход, являющийся более объективным критерием по сравнению с ранее действующим - превышение доходов над расходами.

В то же время, недоработана нормативная база распределения  средств ФФПС. Бюджетный кодекс предусматривает  принятие ряда нормативных актов, например, федерального закона, устанавливающего перечень, виды и количественные значения минимальных государственных стандартов, и постановления Правительства  РФ о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных  услуг и минимальной бюджетной  обеспеченности.

Опыт развитых стран  с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три условия, а именно:

- однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

- наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

- вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

1.2 Модели бюджетного федерализма