Бюджетная система РФ

На основе анализа приведенных  суждений можно отметить следующее  относительно содержания категории  бюджетное устройство государства и соответствующих ей требований.⁵

Во-первых, «бюджетное устройство государства» - «базовая» бюджетно-правовая категория, наряду с категориями «бюджетная деятельность государства и муниципальных образований», «бюджет», «бюджетное правоотношение» и др. Бюджетное устройство государства связано с функционированием внутригосударственной бюджетной системы, представленной бюджетами входящих в состав государства публично-правовых образований. «Бюджетное устройство» рассматривается как более широкая по отношению к «бюджетной системе» категория. Бюджетное устройство государства предполагает организационное и правовое оформление системы доходов и расходов бюджетов различных уровней, обусловливает бюджетные полномочия публично-правовых образований, их вступление в разного рода бюджетные отношения (межбюджетные отношения, отношения по бюджетному процессу и т.д.). Следовательно, содержание анализируемой категории уже давно вышло за рамки ее буквального толкования соответственно структурой раздела 1 Бюджетного кодекса РФ под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации» (бюджетная классификация; бюджетная система; принципы бюджетной системы). Бюджетное устройство вполне можно рассматривать в аспекте бюджетной компетенции, организационного оформления бюджетного процесса и соответствующих отношений, притом различных по целевой предназначенности, наделив анализируемую категорию довольно широким содержанием.

Во-вторых, бюджетное устройство охватывает одну из сфер государства - сферу ведения финансовых дел в связи с функционированием централизованных публичных бюджетных фондов. Следовательно, бюджетное устройство неизбежно обусловлено правовыми требованиями, предъявляемыми к деятельности государства в соответствующей сфере. Требования к бюджетной деятельности государства, включающей бюджетно-правовое регулирование, возможно обозначить как принципы бюджетного права. В этом состоит суть элементарной взаимосвязи между бюджетным устройством государства и принципами бюджетного права. Исходя из приведенного выше широкого перечня элементов бюджетного устройства, можно сделать вывод, что устанавливающие бюджетное устройство нормы права имеют главенствующее значение для бюджетного права в целом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Бюджетная система РФ

2.1 Структура бюджетной системы РФ

Можно выделить два подхода  к понятию бюджетной системы. Первая точка зрения заключается  в том, что под бюджетной системой подразумеваются все отношения, связанные с бюджетом, включая  доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса, а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается только бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до размера всех государственных финансов, зачастую включая в себя налоговую систему, децентрализованные финансы.

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства.

Легальное определение  бюджетной системы содержится в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Консолидированные бюджеты в бюджетную систему не включаются, так как по своей сути являются не бюджетами, а просто отчетами о совокупности результатов исполнения бюджетов на определенной территории. Легко увидеть, что консолидированные бюджеты не составляются в качестве проектов, не утверждаются и не исполняются.

Легальное определение  не дает никакого понятия о структуре  бюджетной системы, не констатируя ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами - элементами системы. Статья 10 БК РФ именуется «Структура бюджетной системы Российской федерации», но лишь выделяет отдельно группы бюджетов: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов Москвы и Санкт-Петербурга. В редакции БК РФ, действующей до внесения в него изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, содержалась более определенная фраза о том, что бюджетная система состоит из различных уровней бюджетов.⁶

Таким образом, в бюджетной  системе Российской Федерации имеются  федеральный уровень, уровень субъектов  Российской Федерации и местный уровень. Несмотря на то что упоминание об уровнях бюджетной системы исключено, эти уровни сохраняются де-факто, отчасти исходя из территориально-государственного устройства Российской Федерации, отчасти из сложившихся экономических отношений. Согласно статье 5 Конституции Российской Федерации Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации. Пунктом третьим этой же статьи Конституции Российской Федерации указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь нельзя не обратить внимание на коллизию между конституционными нормами и нормами БК РФ. Государственное устройство Российской Федерации ограничено субъектами Российской Федерации. Местное самоуправление, являясь публичной властью, не является властью государственной. Тем не менее, согласно понятию бюджетной системы в статье 6 БК РФ, бюджетная система, будучи основана на государственном устройстве, включает в себя местные бюджеты, которые не имеют отношения к государственному устройству.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд Российской Федерации, указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства, в частности неоднократно была озвучена следующая позиция: «бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации»⁷. Исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской Федерации привело бы к ситуации, что в государстве одновременно существуют две бюджетные системы, а это означает радикальным образом разрушить сложившийся и устоявшийся на протяжении уже десятков лет экономический порядок и создать угрозу экономической безопасности Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Принципы бюджетной системы РФ

Принципы права – «абстрактное выражение смысла некоего множества правовых норм». «Принципы права в отличие от конкретных юридических норм больше зависят от состояния правовых знаний. Они возникают лишь на определенном этапе правогенеза, непосредственно связанном с появлением развитого юридического мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникали стихийно, в ходе повседневной практической деятельности людей. Принципы права исторически появились значительно позже иных его норм, первоначально существовавших в виде юридических обычаев».⁸

Первостепенное значение имеет юридическое закрепление принципов права, придание им силы.

Применительно к бюджетному праву не подвергается сомнению применение общеправовых и в первую очередь  конституционных (вытекающих из конституции) принципов единства, законности, гласности, справедливости, разделения властей, федерализма (унитарности), соблюдения баланса интересов личности, общества, государства.⁹

Действие общеотраслевых принципов финансового права  также распространяется на бюджетное  право как подотрасль финансового права.

Специфика бюджетных  правоотношений вызвала необходимость  установления более специализированных принципов, которые нашли свое закрепление  в главе пятой БК РФ. Из числа этих принципов можно выделить те принципы, которые относятся к установлению доходов бюджета, бюджетному процессу и, наконец, к построению бюджетной системы.

Важнейшее значение для  построения бюджетной системы имеют два принципа: единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единство бюджетной  системы является доминирующим принципом  для бюджетной системы, определяющим само ее существование как целого. Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего принципа единства, который является, как указано выше, конституционным и общеправовым, а в бюджетном праве трансформируется сразу в несколько принципов (единство бюджетной системы, единство кассы). Принцип единства бюджетной системы, согласно БК РФ, реализуется через несколько направлений:

- единство бюджетного  законодательства;

- применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса;

- применение единых  формы бюджетной документации  и бюджетной отчетности;

- единая бюджетная  классификация;

- единые санкции за  нарушение бюджетного законодательства;

- единый порядок ведения бюджетного учета и составления отчетности бюджетов Российской Федерации и казенных учреждений;

- единый порядок установления  и исполнения расходных обязательств;

- единый порядок формирования  доходов и осуществления расходов  бюджетов;

- единый порядок исполнения  судебных актов по обращению  взыскания на средства бюджетов  бюджетной системы Российской  Федерации.

Кроме перечисленных  составных частей единства бюджетной  системы, установленных БК РФ, следует сказать и о едином порядке предоставления финансовой помощи из бюджетов различных уровней, который частично выражается еще в одном принципе построения бюджетной системы - принципе равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 31.1 БК РФ). Данный принцип говорит о единстве определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи). Принцип равенства бюджетных прав дублирует некоторые положения принципа единства, в частности требование единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Существование принципа равенства бюджетных прав субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований свидетельствует о  приоритете федерального бюджета перед иными бюджетами бюджетной системы, так как уравниваются бюджетные права субъектов и органов местного самоуправления перед Российской Федерацией. Таким образом, федеральный бюджет априори неравен и доминирует над бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Конституционные нормы также подтверждают данное обстоятельство, так как субъекты Российской Федерации представляют собой части одного целого - Российской Федерации и невозможно найти разумные аргументы в пользу того, что часть больше целого или равна целому.

Самостоятельность бюджетов, таким образом, подчиняясь единству, выражается в принципе самостоятельности  бюджетов и допускается, согласно БК РФ, в следующих пределах:

- право и обязанность  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  самостоятельно обеспечивать сбалансированность  соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  самостоятельно осуществлять бюджетный  процесс (за установленными законом  исключениями, в частности в случае  введения режима временной финансовой администрации);

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления устанавливать в  соответствии с законодательством  о налогах и сборах налоги  и сборы, доходы от которых  подлежат зачислению в соответствующие  бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления в соответствии  с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Нельзя не заметить, что  все права, вытекающие из самостоятельности бюджетов, одновременно являются обязанностями для соответствующих органов власти. Более правильным было бы сказать, что обязанностям соответствуют необходимые для их реализации права.

Правила о недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они исполняются, а также недопустимость установления расходных обязательств, исполняющихся за счет нескольких бюджетов, действуют с оговорками. Во-первых, расходные обязательства на легальной основе могут передаваться на исполнение иному бюджету, с обязательной передачей необходимых источников покрытия расходов, и, во-вторых, законно установленное расходное обязательство в любом случае должно быть исполнено, невзирая на абсолютное отсутствие средств местного бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, и тогда исполнение берет на себя федеральный бюджет. В этом случае не действует правило о недопустимости исполнения расходных обязательств за счет двух и более бюджетов, что следует из практики Конституционного Суда Российской Федерации.