Внебюджетные фонды

Внебюджетные фонды представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов  государственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные  источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением.

Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в  них, времени функционирования, механизму  формирования и использования средств  и т. п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целевому назначению и т. п.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

• социальные (для финансирования социальных расходов —выплаты пенсий, пособий и т.п.);

• экономические (для обеспечения строительства жилья, дорог, природоохранных мероприятий и т.п.).

По уровням управления (определяются государственным устройством страны):

• федеральные;

•региональные;

• местные.

В настоящее время и  в России в составе государственных  финансовых ресурсов помимо бюджетов разных уровней функционируют государственные  социальные внебюджетные фонды, аккумулирующие финансовые ресурсы для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на социальное обеспечение по возрасту (Пенсионный фонд Российской Федерации); социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей (Фонд социального страхования Российской Федерации); охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (фонды обязательного медицинского страхования) (ст. 144 БК РФ).

В Бюджетном кодексе РФ было предусмотрено функционирование Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, который был предназначен для финансирования социального обеспечения в случае безработицы; он просуществовал до 2001 г.; в настоящее время финансирование государственной политики занятости населения, в том числе выплата пособий по безработице, осуществляется за счет средств федерального бюджета. 

Необходимо отметить, что  в Российской Федерации до 2001 г  внебюджетные фонды функционировали  на всех уровнях; в том числе и  органы местного самоуправления были вправе создавать внебюджетные фонды. В действовавшей тогда редакции Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено право представительных органов местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды. И в течение 1990-х гг. было создано большое количество таких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли финансовую базу местного самоуправления. Однако практика образования этих фондов была небезупречна, что проявлялось в бессистемном создании большого количества внебюджетных фондов, в результате чего происходило распыление финансовых ресурсов, имело место нецелевое использование средств. Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачислялись бюджетные источники либо вводились специальные сборы для формирования их доходов, что противоречило федеральному законодательству. В Бюджетном кодексе РФ для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формирования внебюджетных фондов. Это нашло отражение и в определении состава бюджетной системы, данной Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которым в бюджетную систему Российской Федерации, кроме бюджетов трех уровней, включаются и бюджеты внебюджетных фондов; однако в тексте говорится лишь о государственных федеральных и территориальных внебюджетных фондах, а местные внебюджетные фонды не упоминаются вообще. Таким образом, после введения в действие Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2001 г. местные внебюджетные фонды необходимо было ликвидировать.

Объем, состав источников формирования и направления расходования внебюджетных фондов предопределяются характером и  масштабностью задач, для реализации которых они создаются. К доходам  государственных социальных внебюджетных фондов относятся:

• обязательные платежи (специальные  целевые налоги и страховые взносы, установленные налоговым законодательством для того или иного фонда);

• другие доходы, а именно:

— бюджетные средства;

— доходы, полученные от размещения временно свободных средств;

— добровольные взносы физических и юридических лиц;

— прочие источники, не запрещенные  законодательством.

До 2010 года существовал единый социальный налог, который составлял  26%, в последние годы действует система страховых отчислений во внебюджетные фонды (ФСС, ПФР, ФОМС). В 2012 году приняты следующие ставки для страховых взносов: 22% отчисляются в Пенсионный фонд, 5,1% – в ФОМС, 2,9 % составляют взносы в ФСС. Общий процент социальных отчислений равен, таким образом, 30%. 
Осуществление платежей контролирует Пенсионный фонд. Для малого бизнеса ставка снижена до 20%. Указанные тарифы действуют до 2014 года.

 Направления расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливается назначением фондов. Помимо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования — для финансирования гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т. д.) они могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.п.

Изучение государственных  внебюджетных фондов невозможно без  рассмотрения правовой базы их функционирования. Порядок формирования и использования  внебюджетных фондов в России регулируется налоговым и бюджетным законодательством. Как уже упоминалось, одним из основных правовых актов, регламентирующих общие вопросы функционирования этих фондов является Бюджетный кодекс РФ, в котором определяются их правовой статус, место в бюджетной системе, порядок составления, представления, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контроля за их исполнением.

Любой внебюджетный фонд как  фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяющие его объем доходов и расходов, которые отражаются в бюджетах соответствующего внебюджетного фонда. Бюджеты государственных  внебюджетных фондов Российской Федерации  рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов  одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной  финансовый год. В законе о бюджете  фонда утверждаются общий объем  доходов, их состав и структура, направления  расходования средств. В настоящее  время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово-кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или  уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций  по управлению средствами фондов. Для понимания этого вопроса необходимо знать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления его средствами. 

Министерство финансов Российской Федерации является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга, в области аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, включая определение таможенной стоимости товаров, а также выработку финансовой политики в области государственной службы и судебной системы.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию  и контроль деятельности находящихся  в его ведении Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной  службы страхового надзора и Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора. Центральный аппарат Министерства финансов Российской Федерации включает следующие департаменты:

Миссией Минфина России является обеспечение эффективного и ответственного управления системой общественных финансов Российской Федерации.

Стратегическими целями Минфина  России и подведомственных ему федеральных  служб являются:

1. Обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации.
2. Поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны.
3. Формирование и функционирование эффективной налоговой системы.
4. Создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
5. Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами.
6. Обеспечение надежности и прозрачности финансовой системы.

Основой деятельности Минфина  России является выработка и реализация единой государственной финансовой политики, необходимой для устойчивого  развития экономики и функционирования финансовой системы.

Минфин России в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение и создает нормативные  и методологические основы для оптимизации  действующих и вновь принимаемых  расходных обязательств Российской Федерации, необходимых для эффективной  реализации полномочий и функций  федеральных органов государственной  власти. При этом должны быть обеспечены макроэкономическая стабильность и  эффективное функционирование налоговой  системы, создающие условия для  устойчивого экономического роста.

Минфин России продолжает реализацию программы антикризисных  действий Правительства Российской Федерации в рамках Плана по реализации Основных направлений антикризисных действий и политики модернизации российской экономики Правительства Российской Федерации на 2010 год. В частности, в рамках данного плана Минфин России продолжает осуществлять меры, направленные на повышение эффективности управления общественными финансами.   
В 2010 году Минфин России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовил Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и План мероприятий по ее реализации в 2010 году, которые утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 1101-р.

Вторая цель - поддержание  макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны.

Данная цель Минфина России соответствует одной из основных задач, обозначенных в Бюджетном  послании Президента Российской Федерации  о бюджетной политике в 2011-2013 годах  от 29 июня 2010 года. Мероприятиям, направленным на достижение данной цели, посвящен раздел «Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы  Российской Федерации» Программы Правительства  Российской Федерации по повышению  эффективности бюджетных расходов.

Третья цель - формирование и функционирование эффективной  налоговой системы - также соответствует  основным направлениям налоговой политики, выделенным в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о  бюджетной политике в 2011 – 2013 годах  от 29 июня 2010 года.

Реализация данной цели предполагает поиск возможностей для  повышения доходов бюджетной  системы, прежде всего за счет улучшения  администрирования уже существующих налогов, а также путем оптимизации  налогообложения в целях стимулирования и расширения предпринимательской деятельности, в первую очередь, инновационной направленности.

Четвертая и пятая цели предполагают выработку и реализацию финансовой политики в соответствующих  сферах с учетом и исходя из максимально  эффективного выполнения расходных  обязательств, администрируемых Минфином России.

Обеспечение прозрачности и  надежности финансовой системы создает  необходимые условия для достижения всех целей деятельности Минфина  России.

Минфин России и подведомственные ему федеральные службы исполняют  три типа государственных функций:

1. правоустанавливающие – регулирование, в том числе нормативно-правовое, и выработка государственной политики в финансовой, бюджетной, налоговой и других сферах;
2. правоприменительные – непосредственное администрирование и управление, в том числе предоставление государственных услуг, выполнение административных функций, администрирование государственных расходов (функции разработки проекта федерального бюджета, управления государственным долгом, сбора налогов, управления Резервным фондом и Фондом национального благосостояния, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы);
3. контрольные - контроль и надзор за исполнением налогового, бюджетного и валютного, страхового, финансового законодательства, а также законодательства в других сферах по вопросам, относящимся к компетенции Минфина России.