Розподіл видатків та функціональні повноваження між рівнями державної влади

1 Розподіл видатків та функціональні повноваження між рівнями державної влади

Видатки державного бюджету  та бюджетів місцевого самоврядування відображають значну частину витрат, що здійснюються державними та муніципальними органами влади. Розмір видатків еластично визначає розмір свободи діяльності відповідних органів влади. Видатки - це витрати, пов'язані з виконанням першочергових потреб [1]. Змістом правових норм, які регулюють видатки бюджету, є свідомість (воля) народу, що реалізується у практичних діях уповноважених на це державних органів, спрямована на фінансове забезпечення функціонування держави та її органів [2].

Видатки між окремими ланками бюджетної  системи України розподіляються з урахуванням таких загальних, принципових положень, як значущість, підвідомчість, підпорядкованість тих чи інших об'єктів фінансування, їх територіальне розміщення тощо. Бюджетний кодекс установлює перелік видатків yсіx ланок бюджетної системи України. Цей перелік разом з бюджетною класифікацією є основою структури видатків щорічного державного бюджету [3].

Відмінність предметів відання  як критерій розмежування видатків у  широкому сенсі можна обозначити як критерій „компетентності'' - функції управління, що покладені на органи влади. У такому випадку фінансове забезпечення, видатки у своїх якісних і кількісних характеристиках повинні відповідати повноваженням органів влади, що відповідають за конкретні видатки [4].

Видатки бюджетів у бюджетному праві  є досить складною категорією. У науковій літературі і в побуті іноді вживаються термін "витрати бюджету", розуміючи при цьому саме "видатки бюджету" Проте Бюджетний кодекс України розмежовує ці поняття визначаючи видатки бюджету як кошти, що спрямовуються на здійснення програм і заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум; витрати бюджету - це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу.

Раціональчий розподіл видатків дозволяє по-новому будувати міжбюджетні відносини. Бюджетний кодекс впроваджує новелу у законодавстві стосовно поділу видатків. Загальний принцип поділу такий:

держава встановлює, по-перше, види видатків, на які вона сама надає ресурси всім бюджетам, за допомогою міжбюджєтних трансфертів, визначених згідно з нормативом бюджетної забезпеченості, а по-друге, видатки, які держава залишає у розпорядженні місцевого самоврядування і які не беруться до розрахунку при визначенні обсягів трансфертів. Подальша конкретизація видатків залежить від повноважень учасників бюджетного процесу та запланованих напрямів їх використання [ 5].

В основі чинного розподілу видатків лежить визначення функціональних повноважень між окремими рівнями державної влади і управління. Функціональні повноваження поділяються на власні повноваження; делеговані повноваження; неделеговані повноваження.

Видатки на здійснення неделегованих повноважень — це видатки на забезпечення конституційного ладу в державі, державного суверінітету та інші видатки, які не можуть бути передані на виконання місцевому самоврядуванню. До видатків на виконання неделегованих повноваженьналежать видатки на державне управління, законодавчу і виконавчу владу, утримання Адміністрації Президента,судову владу, міжнародну діяльність, фундаментальні і прикладні дослідження, національну оборону, правоохоронну діяльність, державні програми підтримки пріорітетних галузей економіки, засобів масової інформації, розвитку транспорту і звязку, загальнодержавні інвестиційні проекти, державні програми ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; створення і поповнення державних запасів, обслуговування державного боргу, проведення загальнодержавних виборів та референдумів, інші програми загальнодержавного значення. Такі видатки здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України.

Видатки на здійснення делегованих  повноважень — це видатки, які  визначаються функціями держави  та можуть бути передані на виконання  місцевому самоврядуванню. Такі видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів і бюджетних трансфертів. Розмежування видів видатків за делегованими повноваженнями між місцевими бюджетами відбувається на основі принципу субсидіарності, з урахуванням критеріїв повноти надання послуг і наближення їх до безпосереднього споживача.

Видатки на здійснення власних повноважень — це видатки на реалізацію прав, обов'язків та функцій місцевого самоврядування які мають місцевий характер. Такі видатки виконуються за рахунок коштів місцевих бюджетів [6].

Ст. 82, 83 Бюджетного кодексу визначають види видатків на здійснення повноважень та джерела їх здійснення Так, видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, поділяються на:

1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені цим Кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню -- здійснюються за рахунок кошті в Державного бюджету;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності -- здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому чисті трансфертів з Державного бюджету України;

3) видатки на реалізацію прав  та обов'язків Автономної Республіки  Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер  та визначені законами України  - також здійснюються за рахунок  коштів місцевих бюджетів, у тому чисті трансфертів з Державного бюджету України.

Другий і третій вид видатків в Україні становлять видатки місцевих бюджетів, які включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, шо пов'язані з реалізацією програм, перелік яких визначено статтями 88-91 Бюджетного кодексу.

Бюджетним кодексом також визначені  критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами, яке  здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти  надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача:

1) видатки на фінансування бюджетних  установ та заходів, які забезпечують  необхідне першочергове надання  соціальних послуг, гарантованих  державою, і які розташовані найближче  до споживачів (здійснюються з бюджеті в сіл, селищ, міст та їх об'єднань -ст. 88);

2) видатки на фінансування бюджетних  установ та заходів, які забезпечують  надання основних соціальних  послуг, гарантованих державою для  всіх громадян України (здійснюються  з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районі в - ст. 89);

3) видатки на фінансування бюджетних  установ та заходів, які забезпечують  гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фнансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України (здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів - ст. 90).

З бюджетів міст Києва і Севастополя  здійснюються видатки всіх трьох  груп.

Розмежування видатків між бюджетами може бути чітким і  системним, якщо воно проводиться на основі єдиних принципів та правильно  обраних критеріїв щодо визначення доцільності віднесення тих чи інших  видатків до певного бюджету. При  цьому обрані принципи та критерії мають застосовуватися до всіх видів видатків при вирішенні питання щодо віднесення їх до того чи і ншого бюджету.

Одним із основних принципів  та критеріїв розмежування видатків є принцип субсидіарності, який також  покладено в основу побудови бюджетної системи України. Згідно з цим принципом, органи надання будь-яких соціальних послуг мають бути максимально наближеними до безпосереднього споживача цих послуг, якщо це не знижує ефективності управління такими видатками і не веде до необгрунтованого збільшення вартості надання таких послуг.

Ще одним критерієм  віднесення видатків до певного бюджету  є критерій повноти надання соціальної послуги. Якщо певна соціальна послуга  може бути надана органами місцевого  самоврядування як міста, так і району, то необхідно віддати повноваження на надання такої послуги тим органам, які можуть надавати її самостійно у найбільш повному обсязі, і, відповідно, віднести до бюджету цього органу видатки на її фінансування.

Найближчими до споживачі  в соціальних послуг є органи місцевого самоврядування, які створені територіальними громадами села, селища, міста та їх об'єднань. Тому здійснення видатків на виконання соціальних послуг, що вимагають найбільшого наближення до безпосередніх споживачів, визначено як видатки першої групи та віднесено до бюджетів сіл, селищ міст та їх об'єднань [7].

Однак нині в будь-якому  разі державі під час розподілу  видатків доводиться вирішувати питання  пріоритетності об'єктів фнансування, оскільки в Україні, ж і в будь-якій іншій державі світу, недостатньо грошових коштів для фінансувзння всіх нагальних потреб. Тому під час планування видатків бюджетів вирішують питання вибору між конкуруючими потребами. При цьому крім суто юридичних велике значення мають економічні чинники, які залежать від конкретних умов конкретного періоду розвитку країни та її завдань на сучасному етапі [3].

Для досягнення ефективності при розподілі  видаткових зобов'язань необхідне  дотримання таких принципів: прерогативою центрального уряду є постачання суспільних благ, які мають національне значення (зовнішній ефект від яких поширюються за межі певних територій); місцеві органи відповідають за надання суспільних благ, користь від яких мають мешканці окремої території (відсутність зовнішнього ефекту для інших територій); місцеві органи відповідальні за фінансувзння тих суспільних благ, для яких важливим є врахування вибору місцевого населення [ 8].

Видатки місцевих бюджетів розподіляються у Бюджетному кодексі на дві групи: ті, шр враховуються та не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Перша група охоплює видатки на утримання органів управління, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фзичну культуру і спорт. Застосування такого підходу має на меті забезпечити рівномірне фінансування цих видатків і надання відповідних суспільних послуг по всій країні згідно із ст. 88-90 Бюджетного кодексу.

Ст. 91 Бюджетного кодексу визначено перелік видатків, шо не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Органи місцевого самоврядування самостійно приймають рішення про їх необхідність, структуру та обсяги, тому шр до цих видатків належать передусім видатки на підтримку та розвиток комунальної інфраструктури населених пунктів, бюджетні програми та заходи місцевого значення. Основним джерелом забезпечення видатків, визначених у ст. 91 Бюджетного кодексу, є доходи, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Тому рівень благоустрою, комунальних послуг і власних соціальних програм на конкретній території залежить від нарощування таких доходів.

Таким чином, приходимо до наступних  висновків. Раціональний розподіл видатків між бюджетами впливає на стабільність надходжень до бюджетів усіх рівнів, ефективність використання місцевих ресурсів, якість та обсяги надання соціальних послуг.

Одним з головних досягнень Бюджетного кодексу є чіткий розподіл видатків між бюджетами (між державним  і місцевими бюджетами, між місцевими  бюджетами), що стало правовою основою  для формування місцевих бюджетів та проведення відповідних розрахунків. Проте на практиці встановлена чіткість у розподілі видатків, підзаконними актами нівелювалась у невизначеність, коли ставало питання про передачу бюджетних установ відповідно до розмежування видатків між бюджетами. Це засвідчує, що: по-перше, розмежування видатків не вирішує проблему розмежування повноважень, по-друге, чинний розподіл видатків не в усіх випадках виявився оптимальним. Вважаю, шо правове регулювання має бути комплексним і узгодженим шляхом одночасного розмежування видатків у Бюджетному кодексі та деталізацією розподілу повноважень у законодавстві про місцеве самоврядування.

Нечітким залишається визначення делегованих та власних повноважень  органів місцевого самоврядування, що негативно впливає на розмежування відповідної відповідальності. У зв'язку з цим одним з пріоритетних завдань для оптимізації міжбюджетних відносин є правове закріплення чіткого розподілу функціональних повноважень і відповідальності за надання послуг між рівнями влади, виходячи з наступних критеріїв - послуга має бути максимально наближена до споживача і закріплена за тим рівнем влади, який може найбільш ефективно її профінансувати. Це можливе за умов правового визначення стандартів і компетенції (на всіх рівнях) щодо надання послуг. Наслідками відсутності чіткого розподілу повноважень є посилення залежності органів місцевого самоврядування від центральних органів державної влади, низький рівень фінансової самостійності місцевої влади, розбалансованість місцевих бюджетів.

З метою подолання цих проблем  необхідно удосконалити правову регламентацію видаткових повноважень органів місцевого самоврядування (шляхом перегляду і розмежування видатків між бюджетами; складу видатків, які враховуються і не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів); встановити галузеві норми І нормативи щодо державних стандартів надання соціальних послуг, пов' язаних з державним ф нансуванням.

Пріоритетними напрямами бюджетного законодавства доцільно визнати: децентралізацію  видатків державного бюджету, що затверджуються для регіонів у рамках загальнодержавних програм шляхом передачі їх місцевим бюджетам у вигляді субвенцій з державного бюджету або врахування при визначенні міжбюджетних трансфертів; збільшення обсягу видатків місцевих бюджетів для забезпечення фінансовими ресурсами належного виконання делегованих державою повноважень; встановлення чітких правил компенсації державою органам місцевого самоврядування втрати ресурсів чи необхідності додаткового фнансування.