Проблемы управления государственным внешним долгом

3. Намечаются  серьезные изменения в структуре  управления государственным долгом. Задача формирования единой системы управления внешним долгом и зарубежными финансовыми активами была сформулирована еще в Постановлении Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245. Окончательная ее концепция не сформирована.

Предполагается  двухуровневая система: структура, подчиненная правительству (возможно, подразделение Минфина) и занимающаяся выработкой стратегических решений по управлению госдолгом (внешним и внутренним), а также урегулированием нерыночной части госдолга. Вероятно, на эту структуру будет возложена функция управления зарубежными активами. Второй уровень - это создаваемое на базе ВЭБ государственное долговое агентство для оперативного управления долгом.

Идеальным вариантом  была бы система управления долгом на основе новой долговой стратегии.

4. Изменились  условия экономического развития  России. Взят курс на формирование бездефицитного бюджета. Наметилась положительная динамика экономического роста. До 2010 г. ожидается рост экономики в 3-•% ежегодно. В 2000 г. положительный баланс внешней торговли составил |9 млрд. дол. Прилагаются усилия по развитию несырьевых отраслей экспортного потенциала: экспорта вооружений и спецтехники, комплектного оборудования, транзитных возможностей по перевозке грузов и т.п. После августовского кризиса 1998 г. восстанавливается финансовый рынок. Для реализации новой стратегии появляются материальные предпосылки.

5.    Намечаются  новые тенденции в политике  главных кредиторов отношении России. Запад критически оценивает прежнюю финансовую помощь, оказанную России. Осложнились отношения с МВФ. В марте 2001 г. было принято решение не согласовывать с Фондом годовую экономическую программу, что было главным условием предоставления "кредита предосторожности", выделяемого в случае ухудшения экономического развития реципиента.

Парижский клуб отказался от глобальной реструктуризации российской задолженности. Как заявил Г. Шредер, если возникнут трудности в выполнении "пиковых" выплат, Германия окажет содействие России в международных организациях (МВФ, Парижский клуб) в решении этой проблемы. Черты новых подходов к управлению внешним долгом нашли отражение в снижении новых внешних заимствований.

К 2001 г. государственный  внешний долг России уменьшился на 14 млрд. дол. за счет реструктуризации долга Лондонскому клубу (списание почти 11 млрд. дол.), а также укрепления курса доллара. Не были привлечены в полном размере новые кредиты.

В структуре  государственного долга увеличилась  доля российских обязательств (на конец 2000 г - 70,8 млрд. дол.). Сократился долг бывшего СССР до 73,1 млрд. дол. Возросла доля государственных еврооблигаций, которые обычно не подвергаются реструктуризации (исключение - Эквадор, Пакистан, Украина).

На протяжении последних двух лет было обилие предложений  по выходу из долгового тупика. Некоторые могут быть учтены при разработке стратегии управления внешним долгом. В то же время происходит освобождение от иллюзий быстрого решения долговой проблемы и укрепляется ориентация на последовательное решение конкретных вопросов.

Своевременные выплаты долга по прежним обязательствам и даже досрочные выплаты долга, по мнению экономического советника президента А. Илларионова, выгодны России, так как избавят ее от лишних долларов. Это помимо всего прочего даже улучшит общеэкономическую ситуацию: "опять сделает конкурентоспособными отечественные товары, уменьшит инфляцию и создаст благоприятный имидж в глазах иностранных инвесторов"1.

Различаются крайние позиции по концептуальным вопросам долговой стратегии. Одна из них - мобилизация государством средств от эксплуатации природных ресурсов для выплаты долга. Некоторые предполагают национализировать основные добывающие предприятия, ввести государственную монополию на экспорт нефти и газа, ужесточить валютный контроль для предотвращения "бегства" капитала. Речь идет об изменениях экономической политики. Другой подход подразумевает изъятие принадлежащей обществу природной ренты (экспортные пошлины, акцизы, плата за недра, лицензии на разработку месторождений, тарифы за использование нефте - и газопроводов и др.).

Другая позиция  заключается в переходе на рыночные методы управления долгом, рефинансирование его за счет новых заимствований на внешнем или внутреннем рынках. Выплачивать необходимо только проценты. При этом одной из задач является получение займов на более выгодных условиях. Для осуществления такой стратегии необходим достойный кредитный рейтинг. Пока Россия может заимствовать на западных рынках под 15-18% годовых.

Реализация указанных  позиций в чистом виде невозможна. Государство показало себя неграмотным менеджером, плохо управляющим собственностью. Обойтись лишь рыночными методами тоже нельзя. Финансовый рынок не застрахован от кризисных потрясений, да и более двух пятых внешнего долга регулируется межправительственными соглашениями. Инвесторы еще не оправились от кризиса 1998 г. и не торопятся вкладывать деньги в российскую экономику. Потребуется сочетание различных подходов. Только сильная государственная политика может обеспечить поддержание определенных границ внешнего долга, а также мобилизацию новых источников погашения долга.

В перспективе будет преобладать мобилизация дополнительных ресурсов для обслуживания внешнего долга.

В 2001 г. правительству пришлось искать почти 6 млрд. дол. за счет дополнительных доходов (45%), новых заимствований на внутреннем рынке (17%), нераспределенных в 2000 г. средств на счетах казначейства '18%), дополнительных доходов от приватизации (8%), налогового администрирования (12%). Такой подход может быть основным при оплате долгов з 2003 г. Эта проблема чрезмерно заостряется в СМИ. Пиковые выплаты 2003 г. не являются катастрофическими для экономики. Они лишь на 4-1,5 млрд. дол. больше выплат предшествующих лет. В ближайшие два года, если не снизятся цены на нефть, должны увеличиться доходы бюджета.

Кроме того, сохраняются  резервы реструктуризации части  долга. речь идет о четвертом транше ОВГВЗ (3,46 млрд. дол.), который должен погашаться в 2003 г. В 1999 г. Минфин пошел на принудительную реструктуризацию третьего транша ОВГВЗ, заменив его новыми обязательствами, погашаемыми в 2007 г. По мнению финансового эксперта О. Вьюина, если инвесторам будут предложены привлекательные условия, реструктуризация четвертого транша ОВГВЗ может быть проведена без особых трудностей. Не исключено, что государство выкупит часть этого ранша досрочно. Об этом свидетельствует последовательный рост их котировок на вторичном рынке: в декабре 2000 г. - 58-59% от номинала, в начале апреля 2001 г. - 66-67%.

В 2001-2010 гг. Россия должна погасить 135-140 млрд. дол. долга, то сопоставимо с сегодняшним объемом ее внешнего госдолга и в 1,5 раза превышает его текущую рыночную стоимость1. Хотя отношение долга к ВВП к середине 2010-х гг. уменьшится до 45-50%, высокой останется доля расходов на обслуживание внешнего долга в бюджете (20-25%, а в варианте стратегии Г. Грефа - 30-40%, включая внутренний и внешний долг). Ситуацию с задолженностью может ухудшить внешнеэкономическая либерализация (снижение нормы обязательной продажи валюты, отмена ограничений на вывоз капитала и т.п.), о которой много говорится в последнее время. Она на начальном этапе приведет к увеличению оттока капитала из страны и ослаблению рубля. По оценке М. Делягина, снижение нормы обязательной продажи валютной выручки с 75% до 50% будет способствовать снижению золотовалютных резервов страны до 20 млрд. дол., а курс доллара достигнет 43 руб.2 В результате для обслуживания долга потребуется привлечение рублевых средств в 1,2-1,5 раз больше.

Негативную реакцию  кредиторов встретит и усиление оттока капитала в результате такой либерализации, что создаст дополнительные трудности  для переговоров по возможной реструктуризации платежей в пиковые периоды. В 2000 г. и без такой либерализации отток капитала из страны возрос до 25 млрд. дол., что почти на 10% выше уровня предкризисного 1997 г.

Дополнительные  доходы для погашения долга можно  постепенно накопить в специальном фонде валютного долга (ФВД), о необходимости создания которого высказываются многие эксперты. Для пополнения фонда может быть введен временный налог с экспортеров природных ресурсов и сырья с невысокой степенью переработки для погашения внешнего долга (НВД) в размере 3-5% от объема экспорта. В отличие от экспортных пошлин этот налог не зависел бы от ценовых колебаний и временных потерь, связанных со сроками принятия решений по изменению экспортных пошлин. Это дало бы ежегодные поступления в размере 2,5-3,5 млрд. дол., которые можно бы аккумулировать в ФДВ. Введение нового налога встретит сопротивление сырьевых корпораций. Но вправе ли государство ждать отдачи от мер по либерализации экономики через пять-десять лет, перекладывая тяжесть выплаты внешнего долга сейчас на население страны и продолжая отказываться от получения природной ренты? Государство продолжает использовать щадящую шкалу экспортных пошлин на некоторые виды природных ресурсов Она введена в мае 1999 г., когда об экономическом подъеме не было речи, и цены на нефть были ниже 15 дол. за баррель. Доля пошлин при экспорте нефти, по некоторым расчетам, составляет от 0 до 8-10% (при цене нефти 20-25 дол. за баррель) и до 19% (при цене свыше 32,5 дол. за баррель)1. Предлагаемый уровень НВД не будет существенной нагрузкой для экспортеров. Введение НВД тем более оправдано, если будет снижена норма обязательной продажи валюты.

Необходимость изъятия в большем объеме природной ренты обусловлена и тем, что формирование дополнительных доходов может столкнуться существенными трудностями. По мнению ряда экспертов, рынок не воспримет такие объемы новых госбумаг, а на реставрацию старой пирамиды "рулеточной" доходностью власти не пойдут. Минфин также против крупномасштабного замещения внешних заимствований внутренними, так как наращивание внутренних заимствований "повлечет повышение процентных ставок госбумаг, что означает увеличение расходов на обслуживание долга и негативно отразится на кредитовании реального сектора"2.

Прогнозируемое  снижение во второй половине 2001 г. цен  на нефть эжет уменьшить дополнительные доходы. Неприятие части депутатов 1сдумы встречают приватизационные планы правительства. Правительство  не предлагает особых схем, предусматривающих зачет внешних долговых обязательств.

1    Оценка  на основе текущих цен вторичного  рынка на отдельные элементы  долга являете ориентировочным  показателем.    2   Известия.-2001.-7 марта.

Применение  таких схем могло бы, как показывает игровой опыт, повысить стоимость приватизируемых объектов, способствовать приходу инвесторов. Идея ФВД фактически будет реализована при намечающемся разделе и бюджета на текущий и резервный. Такой подход, вероятно, воплотится практике при составлении бюджета на 2002 г. Предполагается, что текущий бюджет будет обеспечивать исполнение всех обязательств государства, включая внешний долг. Резервный бюджет будет формироваться из дополнительных доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и т.п. Из него предполагается финансировать реформы, выплачивать внешний долг и т.п. Конечно, наличие различных статей расходов резервном бюджете в отличие от ФВД снижает возможность целенаправленного накопления средств для пиковых долговых выплат.

В царской  России была практика составления двух бюджетов -чного и чрезвычайного. Чрезвычайный бюджет на 90% формировался (внешних и внутренних займов и  использовался для финансирования жительства железных дорог, ведения войн и борьбы со стихийными бедствиями. При благоприятном финансовом положении часть чрезвычайного бюджета использовалась для досрочной оплаты займов.

Однако основные затраты на обслуживание внешних  займов (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета¹. Мобилизация дополнительных доходов - это вспомогательный источник обслуживания внешнего долга. Главный источник - государственные доходы.

В новой стратегии  должны найти отражение и другие возможности облегчения долгового бремени. Пока их реализация сталкивается с трудностями.

1 Рынок ценных  бумаг. - 1996. - № 1. - С. 33.

 В частности,  конверсия части долга в инвестиции  может коснуться лишь 4-5 пилотных проектов. Среди них - планы немецкого подразделения шведской компании IКЕА по приобретению пакетов акций нескольких российских поставщиков. Металлургический гигант "Реггоз" примет участие в совместном с Газпромом предприятии, осуществляющем строительство завода по производству метанола в Архангельской области. Строительная компания Клайд, имеющая 13 заводов в России, намерена приобрести недостроенный завод по производству стройматериалов в Пермской области. Компания Хайд проявляет интерес к покупке фабрики детского питания в Московской области. Италия будет участвовать в проекте строительства учебно-тренировочного самолета "Як-130АЕМ" на базе КБ Яковлева.

Для осуществления  зачета предстоит использовать сложные  схемы. Так, российские долговые обязательства, учтенные в бюджетах Германии или Италии, перейдут к немецким или итальянским инвесторам. Одновременно средства из российского бюджета на ту же сумму перечисляются на счет инвесторов в специальном банке-агенте. Предполагается, что до 20% средств, перечисленных из российского бюджета на инвестиционные счета, может быть направлено на закупку оборудования в странах-кредиторах. Из полученных в результате реализации таких проектов средств иностранные инвесторы будут рассчитываться с бюджетами своих стран, выплачивать проценты по кредиту и налоги. Поэтому реальная отдача от конверсионных схем может занять не менее 4 лет.

Во время  последних визитов президента В. Путина в Австрию, Южную Корею кредиторам предлагалось погасить часть долга за счет экспортных поставок, в первую очередь российской военной техники. При этом кредитор половину таких поставок оплачивал бы валютой, а половина списывалась бы с российской задолженности. В Австрии данный вариант был отвергнут. В Южной Корее он может быть реализован.

Усиливается роль рыночных методов управления внешним  долгом. По данным ЦБ РФ, за 9 месяцев 2000 г. внешняя задолженность сократилась на 2,4 млрд. дол. благодаря долговым инструментам.

Разнообразие  методов управления внешним долгом все же вселяет оптимизм.          

Глава 3. Проблемы управления  
государственным внешним долгом России.

3.1. Конверсия государственного  внешнего долга РФ.

Опрос о возможности  применения конверсионных схем для урегулирования части внешней задолженности бывшего СССР периодически рассматривался на уровне российских экспертов и в публикациях. На официальном уровне идея переоформления части внешнего долга России в активы российских предприятий впервые обнародована на встрече премьер-министра РФ М. Касьянова и канцлера Германии Г. Шредера в декабре 2000 г. Была достигнута договоренность о целесообразности изучения вопроса о погашении советских долгов путем их конверсии в долевое участие немецких компаний в российских предприятиях. С этой целью стороны договорились о создании российско-германской межправительственной рабочей группы по финансово-экономическим вопросам.