Государственные и муниципальные долги: сущность и погашение в современных условиях

Когда государственный  и муниципальный долг выступает  в качестве объекта управления, государство  определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования  и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и  обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления устанавливают и  все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.

В процессе управления государственным  и муниципальным долгом решаются следующие общие задачи:

- привлечение государственных  и муниципальных заимствований  в объемах, дополняющих доходы  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  до размеров, необходимых и достаточных  для обеспечения исполнения всех  их финансовых обязательств;

- удержание величины  внутреннего и внешнего долга  на уровне, обеспечивающем сохранение  экономической безопасности страны;

- минимизация стоимости  долга на основе удлинения  срока заимствований и снижения  доходности государственных и  муниципальных ценных бумаг, перехода  на другие рынки и переключения  внимания на другие группы  инвесторов;

- сохранение репутации  Российской Федерации как первоклассного  заемщика на основе безупречного  выполнения финансовых обязательств  перед инвесторами;

- поддержание стабильности  и предсказуемости рынка долговых  обязательств;

- достижение эффективного  и целевого использования средств,  заимствованных органами государственной  власти и органами местного  самоуправления, и гарантированных  ими заимствований;

- диверсификация долговых  обязательств по срокам заимствований,  доходности, формам выплаты дохода  и другим параметрам для удовлетворения  потребностей различных групп  инвесторов;

- координация действий  федеральных органов государственной  власти, органов власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления на долговом  рынке страны [56, c. 17].

Таким образом, управление государственным и муниципальным  долгом представляет совокупность мероприятий  органов государственной власти и органов местного самоуправления по использованию долговых отношений  для формирования благоприятных  макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий.

Различают стратегическое и оперативное управление государственным  и муниципальным долгом. Перспективные  вопросы управления долгом находятся  в компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства  РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов  и решений, касающихся стратегии  управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные  органы государственной власти субъектов  РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент  РФ и руководители региональных органов  государственной власти и органов  местного самоуправления отклоняют  или подписывают их.

В частности, ежегодно в  законе о федеральном бюджете  устанавливаются предельные объемы государственного внутреннего и  внешнего долга; источники внутреннего  финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии  государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы  на обслуживание государственного внутреннего  и внешнего долга; верхние пределы  государственных внутренних и внешних  гарантий. По представлению Правительства  РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних  заимствований Российской Федерации и программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации [41, c. 67].

Оперативное управление государственным  и муниципальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина  РФ. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Таким образом, под управлением  государственным и муниципальным  долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий  и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными  долгами, обслуживанию и погашению  долга, предоставлению государственных  и муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

3. Методы управления государственным и муниципальным долгом

Наиболее общим показателем  долговой нагрузки является отношение  государственного долга к объему ВВП, выраженное в процентах. Этот же показатель при необходимости более  углубленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга.

Поступления в бюджет средств  от заимствований учитываются в  источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем увеличения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным  или муниципальным ценным бумагам), учитываются в бюджете как  расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Поступления в бюджет от размещения государственных или  муниципальных ценных бумаг в  сумме, превышающей номинальную  стоимость, поступления в бюджет, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем финансовом году.

Погашение основной суммы  долга Российской Федерации, долга  субъекта Российской Федерации, муниципального долга, возникшего из государственных  или муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета  путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

При исполнении обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации, предусматривающим в соответствии с условиями их выпуска передачу кредиторам иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, размер государственного долга Российской Федерации уменьшается  на величину основного долга (рассчитанную в денежном выражении) по погашаемым таким образом обязательствам.

Важным для характеристики долговой нагрузки является также отношение  платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к объему ВВП, к доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. Эти  показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и  внешнего долга.

По внешнему государственному долгу определяется коэффициент  его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров  и нефакторных услуг, выраженное в процентах. Критическим уровнем обслуживания внешнего долга принято считать достижение коэффициента 25%.

Методы управления государственным  и муниципальным долгом можно  условно разделить на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и др. К методам управления, характерным для рыночной модели регулирования долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и др. [10, c. 93]

Характерным моментом для  административного подхода к  управлению долгом является одностороннее  принятие эмитентом управленческого  решения (без получения предварительного согласия кредиторов), а для рыночной модели управления долгом — переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в  процессе которого согласовываются  позиции должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем порядке  воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать ли новые условия, предложенные эмитентом.

Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость заимствований  в последние годы вынуждали государство  постоянно заботиться об удлинении  сроков и сокращении доходности новых  заимствований. Это достигается, в  частности, на основе реструктуризации долга, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный  или муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

В сфере внешних заимствований  реструктуризация долга также проводится на договорной основе. Здесь под  реструктуризацией понимается изменение  графика погашения основного  долга и уплаты процентов по нему.

Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может  быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный  выкуп) облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей погашения  по выигрышным и процентным займам, амортизации долга (погашение долга  частями).

Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дисконтных облигаций в виде разницы между  ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой  или годовой) оплаты купонов или  оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж [13, c. 67].

Кроме указанных методов  управления государственным и муниципальным  долгом возможны обмен облигаций  по регрессивному соотношению (несколько  ранее выпущенных облигаций займа  приравниваются к одной новой), отсрочка погашения займа, аннулирование  государственного долга.

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не используют названные методы управления задолженностью, поскольку их применение ведет к  нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика. В истории государственного долга  их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенного  восстановления экономики или тяжелых  бюджетно-финансовых кризисов.

Трудности многих стран  с погашением внешнего долга породили новые методы покрытия обязательств перед странами-кредиторами. Среди  них — погашение долга товарными  поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в  местной валюте с последующим  обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства  третьих стран и другие. Эти  методы управления государственным  внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга, под которой в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики страны-должника.

Большое значение для повышения  эффективности государственной  долговой деятельности будет иметь  создание единой системы управления государственным долгом РФ. Она обеспечит  проведение централизованной и долгосрочной политики управления обязательствами  и государственными заимствованиями, предупреждение возможных долговых кризисов и принятие оперативных  мер по их преодолению. Органичное взаимодействие управления внутренним и внешним  долгом, обеспечение беспрепятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних государственных заимствований  позволят: