Проведение крупномасштабных
трансформаций в течение 20 лет
неза-висимого развития Казахстана обусловило
изменение роли и функций государства,
а также необходимость создания
адекватной инфраструктуры и институциональных
основ функционирования рыночной экономики.
Экономические и политические реформы,
проводимые в Республике Казахстан
с начала 1990-х годов, не могли не
затронуть сферу государственных
финансов, и, в первую очередь, бюджетную
систему. Бюджет, являясь главным
средством мобилизации и расходования
ресурсов государства, дает политической
власти реальную возможность воздействовать
на экономику, финансировать ее структурную
перестройку, стимулировать развитие
приоритетных секторов экономики, обеспечивать
социальную поддержку наименее защищенным
слоям населения.
Построение экономики нового типа, обозначенное
в Казахстане как ключевой вектор развития,
предполагает применение новых подходов
к бюджету как ключевому инструменту государственного
регулирования. Новый тип бюджетной системы
основывается на подходе к бюджету как
институту рыночной экономики, в котором
государство обеспечивает производство
общественных благ, призванных удовлетворять
совместные потребности (услуги правоохранительного
и оборонного характера, инфраструктура,
блага науки, культуры, здравоохранения
и образования, услуги по государственному
управлению). Формируется новый тип государственных
финансов как финансов одного из субъектов
хозяйства в рыночной экономике. Данный
подход отражает современные воззрения
на сущность бюджета и его функции в экономической
жизни. Бюджет перестает быть бюджетом
национальной экономики, являясь финансовым
фондом государства, которое использует
аккумулированные финансовые ресурсы
для удовлетворения потребностей в общественных
товарах и услугах. Возрастает регулирующая
роль бюджета во всей системе инструментов
государственного воздействия на экономику.
Определяются новое положение, содержание
и роль бюджета в экономической политике
и бюджетной системе, изменяется характер
взаимоотношений входящих в него звеньев.
В то же время существующая тенденция
децентрализации бюджетной и налоговой
систем, государственной собственности
и финансовых ресурсов не может отменить
того факта, что экономические и социальные
процессы, связанные с рыночным развитием,
предполагают централизацию ряда функций
государства, в том числе регулирующей
и социальной. Это требует формирования
сильного консолидированного бюджета.
Наряду с укреплением и развитием доходной
базы бюджетов органов местного самоуправления
и решением ими проблем бюджетной самодостаточности
в республике сохраняется потребность
в растущей централизации значительной
доли ВВП в республиканском бюджете. Сегодня
бюджет должен быть одним из главных рычагов
в системе государственного регулирования
рыночных процессов, проведении региональной
политики, обеспечении стратегии экономического
развития, выравнивания финансовой обеспеченности
регионов, сохранении единого экономического
и социального пространства.
Современная практика показывает, что
бюджет становится активным инструментом
государственного регулирования национальной
экономики в целях обеспечения стабилизации
и устойчивого развития, сохраняя свою
ведущую роль как источника централизованных
финансовых ресурсов. В условиях перехода
на рыночные отношения изменяются методы
его воздействия на общественное производство
путем создания иного режима формирования
и расходования бюджетных средств. Сегодня
развитие общественного производства
обеспечивается не методами бюджетного
финансирования и дотирования, как прежде,
а с помощью адекватных форм и методов,
позволяющих перейти к финансовому регулированию
экономики.
Возможности бюджетного регулирования
территориального развития зависят, прежде
всего, от социально-экономического положения
каждой страны и характера происходящих
в ней перемен. Вместе с тем фактором эффективного
бюджетного регулирования выступает степень
соответствия его механизмов индивидуальным
для каждой страны исходным условиям и
целям территориального развития
Бюджетное регулирование — это совокупность
механизмов, координирующих финансовые
взаимосвязи и представляет собой организуемую
государством систему бюджетных отношений
для корректировки параметров бюджетных
планов различных уровней. Субъектами
бюджетного регулирования на региональном
уровне выступают органы власти и управления
регионов и органы местного самоуправления,
а объектами — доходы и расходы бюджетных
фондов регионов (местных органов власти).
Основная задача, решаемая в ходе бюджетного
регулирования, связана с установлением
пропорций распределения бюджетных ресурсов
между бюджетами различных уровней, обеспечивающих
максимально возможное удовлетворение
потребностей населения соответствующих
регионов. Бюджетное регулирование можно
рассматривать в широком и узком смысле.
В узком смысле оно направлено на достижение
минимального дефицита бюджетных ресурсов.
В широком смысле — это проведение бюджетного
регулирования с учетом параметров баланса
финансовых ресурсов.
По мнению ряда ученых-экономистов, модель
бюджетного регулирования состоит из
следующих основных трех блоков:
- сумма механизмов образования доходного
потенциала уровней бюджетной системы,
вместо предусмотренных сегодня схем
разграничения налоговых полномочий и
доходных источников между уровнями;
- совокупность мер по определению условий
и организации исполнения бюджетов всех
уровней, включая формирование рациональной
структуры расходов, создание единой системы
контроля за исполнением доходной и расходной
частей бюджетов, оценку соблюдения социальных
стандартов;
- система межбюджетных отношений, которая
включает разграничение доходных и расходных
полномочий и ответственность, а также
методы финансовой помощи регионам.
Под механизмом бюджетного регулирования
территориального развития понимается
совокупность инструментов и их форм,
посредством которых осуществляется распределение
и перераспределение средств между бюджетами
разного уровня в целях выравнивания доходной
базы нижестоящих бюджетов. Механизм бюджетного
регулирования создает возможность выравнивания
условий жизни населения, проживающего
на различных территориях. С этой целью
при использовании совокупности различных
финансовых инструментов осуществляется
распределение государственных доходов
как между субъектами одного уровня, так
и между центром, регионами и местными
органами. Их применение направлено на
выравнивание уровней бюджетной обеспеченности
территорий и базируется на законодательном
разграничении бюджетных расходов и доходов
на постоянной основе.
Реализация механизма бюджетного регулирования
предполагает использование двух основных
групп инструментов: бюджетных, основанных
на нормативно-расчетных методах; налоговых,
связанных с обеспечением бюджетов разных
уровней налоговыми источниками доходов.
К первой группе инструментов относятся
разнообразные формы финансовой помощи
из бюджетов вышестоящего уровня в бюджет
нижестоящего звена, осуществляемые на
безвозвратной и безвозмездной основе.
Вторая группа инструментов, содержащая
налоговые инструменты, предполагает
использование различных форм распределения
налоговых источников бюджетных поступлений
по уровням бюджетной системы и между
бюджетами одного уровня.
В качестве инструментов бюджетного регулирования
налоги подразделяются на закрепленные
и регулирующие. Закрепленные налоги это
те налоги, которые закреплены за определенным
бюджетом и являются его доходным источником.
Регулирующие налоги — это те налоги,
которые в процессе ежегодного утверждения
бюджетов передаются из вышестоящего
бюджета в нижестоящий, в целях сбалансирования
последнего.
Что касается второй формы распределения
налоговых поступлений между республиканским
и местными бюджетами, а именно долевого
отчисления от «общегосударственных»
налогов, то здесь в основе лежит иной
принцип. Местная власть в этом случае
лишена возможности участия в налоговой
деятельности государства, она лишь получает
известную долю уже готовых поступлений
от тех или иных «общегосударственных»
налогов. Нельзя сказать, что при этой
форме местные органы управления не заинтересованы
в результатах налоговой политики государства.
Наоборот, они заинтересованы в этом: чем
больше налоговые поступления,
тем больше абсолютная доля, причитающаяся
данному региону. Отношения центральных
и местных органов управления при этом
лишены надлежащей гибкости, поскольку
отчисления местные органы управления
получают автоматически. Эта форма сродни
системе субвенций. Построение местных
бюджетов целиком на такой форме организации
бюджетного механизма развивает иждивенческие
настроения у местных органов управления.
Выступая ключевым инструментом государственного
регулирования бюджет выполняет важные
функции, раскрывающие его характеристики.
1 Бюджет выполняет важную роль ведущего
звена финансовой системы страны. Отражая
содержание процессов производства и
распределения общественных благ, бюджет
представляет собой экономическую форму
образования и использования централизованного
фонда денежных средств государства. Централизация
денежных средств обусловлена необходимостью
бесперебойного кругооборота в масштабах
всего национального хозяйства, для обеспечения
функционирования экономики в целом. Аккумулированные
средства распределяются и используются
на финансирование затрат, необходимых
для выполнения государством своих функций
в социальной сфере, решении задач оборонного
характера, общественного порядка, управлении,
а также финансировании приоритетных
отраслей
экономики. И в этих условиях, бюджет, выступая
централизованным фондом, обеспечивает
осуществление централизованного государственного
регулирования экономикой через свойственный
ему механизм.
2 Бюджет — важная предпосылка и средство
обеспечения воспроизвод-ственного процесса.
С его помощью создаются условия для реализации
социальных программ, обеспечения сохранности
окружающей среды, стимулирования научно-технического
прогресса, поддержания обороноспособности,
выполнения иных государственных функций.
Соответственно, нормальное функционирование
хозяйственного механизма невозможно
без совершенствования бюджетных отношений,
без последовательного проведения научно
разработанной бюджетной политики, без
наличия эффективной системы управления
бюджетным процессом. Переход к экономике,
управляемой рынком, корпорациями и государством,
требует глубокой реконструкции государственного
бюджета, финансов предприятий и отраслей,
скачкообразного развития нового блока
финансовых отношений регионального и
местного уровня, внебюджетных фондов.
3 Новый тип бюджета основывается на подходе
к бюджету на основе категории общественных
благ, предоставляемых государством членам
общества, налогоплательщикам. Данный
подход свойственен рыночным воззрениям
на бюджет, трансформации его функции
в современной жизни. Государство формирует
бюджет для того, чтобы иметь возможность
предоставлять особые блага, общественные
товары, призванные удовлетворять совместные
потребности (продукция оборонного характера,
инфраструктура, блага науки, культуры,
образования, управления).
4 Посредством бюджета проявляется контрольная
функция регулирования национальной экономики.
Это, прежде всего, осуществление контроля
за движением бюджетных ресурсов, своевременностью
и полнотой поступления финансовых ресурсов,
эффективностью их использования.
5 Бюджет выступает основным инструментом
макроэкономической стабилизации и это
его свойство особенно важно в регулировании
развития экономики в рыночных условиях.
В данном направлении бюджетный механизм
позволяет правительству реализовывать
деятельность, направленную на обеспечение
экономического роста, полной занятости
и стабильного уровня цен. Равновесие
в экономической системе, которое устанавливается
на основе рыночной самонастройки экономики,
может сопровождаться высоким уровнем
безработицы или чрезмерной инфляцией.
Поскольку наиболее болезненно инфляция
и безработица сказываются в периоды экономических
кризисов, бюджетный механизм позволяет
фактически осуществлять государственное
регулирование направленное на сглаживание
промышленных циклов.
Главные инструменты в решении этой задачи
— фискальные и денежные механизмы. Многие
теоретики, например монетаристы, высказывают
сомнения в возможности государства вывести
экономику на более оптимальный равновесный
уровень путем вмешательства в экономическую
ситуацию. Тем не менее, практически любое
правительство, так или иначе, проводит
денежную и фискальную политику. Каковы
бы ни были последствия, само по себе балансирование
бюджета не происходит, а на объем денег
в обращении также влияют действия правительства.
Согласно общим рекомендациям, для проведения
политики стабилизации необходимо увеличивать
государственные расходы и уменьшать
налоги для стимулирования расходов частного
сектора в периоды высокой безработицы
или соответственно сокращать государственные
расходы и повышать налоги с тем, чтобы
сокращал расходы частный сектор в периоды,
когда общество больше всего беспокоит
инфляция. Улучшают или ухудшают ситуацию
те или иные действия правительства, приходится
судить по последствиям.
6 Наряду с макроэкономической сферой
объектом непосредственного воздействия
государства является и микроэкономика.
Общепризнанным достоинством конкурентной
рыночной системы является способность
эффективно распределять ресурсы. Но в
определенных ситуациях, таких как внешние
эффекты, общественные товары, несовершенство
конкуренции и т.д., возникает проблема
нерационального распределения ресурсов,
и необходимо вмешательство государства
для социально справедливого решения
этой проблемы. Перераспределение ресурсов
может касаться промышленного и сельскохозяйственного
производства. В каждом конкретном случае
используются определенные инструменты
бюджетного механизма как способа государственного
воздействия. В качестве инструментов
могут использоваться налоги, субсидии,
государственные расходы в виде инвестиций
в реализацию государственных программ
и т.д. Так, через систему налогов и субсидий
государство может воздействовать на
производство общественных благ и услуг.
В качестве примера можно привести льготное
налогообложение и субсидии в сферы искусства,
фундаментальной науки, образования.
В случае побочных, или внешних, эффектов,
связанных с экологией, в издержках производства
не учитываются последствия загрязнения
воздуха, земли, воды, которые отражаются
на жизнедеятельности людей, зачастую
даже не являющихся непосредственными
потребителями данных товаров, т.е. в цене
данной продукции неучтенными оказываются
социальные издержки производства. Следовательно,
данное производство потребляет чрезмерное
количество ресурсов, не регулируемых
рынком. Правительственный запрет или
ограничения на такие загрязнения, установление
стандартов безопасности (например, предельно
допустимых норм концентрации вредных
и токсичных веществ) заставляют производителей
нести дополнительные расходы на оборудование,
предотвращающее вредные выбросы. Дополнительные
издержки ведут к сокращению объемов производства
до более оптимального уровня. В результате
уменьшается чрезмерное потребление ресурсов
данным производством. Переложить на производителей
издержки, связанные с побочными эффектами,
можно через особые налоги, отражающие
ущерб от загрязнения. Во многих случаях,
связанных с экологией стоит проблема
достоверной информации, бывает сложно
установить источник загрязнения, характер
ущерба. Внешние эффекты могут иметь и
положительные результаты для общества,
но приводить к чрезмерным издержкам у
производителей. В подобных вариантах
возникает необходимость в государственной
поддержке, которая осуществляется чаще
всего с помощью субсидий.
7 Бюджет выступает одним из основных инструментов
реализации перераспределительной функции
государственного регулирования. Распределение
доходов, которое обеспечивает конкурентный
механизм, приводит к социальному расслоению
и бедности в силу обстоятельств, находящихся
вне контроля человека, неподвластных
ему. Общество берет на себя заботу о неимущих
гражданах через налоговое перераспределение
доходов, принятие программ социальной
защиты. Например, выплаты по социальному
страхованию, медицинской помощи, пособий
по безработице и т.д. Государством финансируются
программы, обеспечивающие возможность
получения образования вне зависимости
от доходов семьи, субсидий на поддержание
цен на ряд сельскохозяйственных продуктов
и т.д.
Проявление присущих бюджету свойств,
его использование в качестве инструмента
распределения и контроля находит отражение
в создаваемом государством бюджетном
механизме.
Бюджетный механизм — совокупность форм
и методов образования и использования
централизованного фонда денежных средств
государства.
Бюджетный механизм используется в процессе
проведения крупных структурных сдвигов;
развития наукоемких производств; внедрения
инно-вационных технологий и т.д. Использование
бюджетного механизма для регулирования
экономики осуществляется посредством
маневрирования денежными средствами,
поступающими в распоряжение государства,
влияя на темпы и пропорции развития общественного
производства.
Основное назначение бюджетного механизма
проявляется в обеспечении устойчивого
роста экономики, стимулировании диверсификации
и развития несырьевых отраслей, максимальном
увеличении поступлений в государственный
бюджет без увеличения налоговой нагрузки,
проведении сдержанной политики государственных
расходов, совершенствовании межбюджетных
отношений и управлении государственным
долгом.
Содержание бюджетного механизма зависит
от экономического состояния страны. Кризисное
положение экономики предопределяет содержание
бюджетного механизма, направленного,
с одной стороны на прекращение спада
производства и на стимулирование производства
(например, в виде отдельных налоговых
льгот производителям), на мобилизацию
финансовых ресурсов в целях их эффективного
вложения в отдельные отрасли экономики,
а с другой — на сдерживание всех социальных
программ, сокращение расходов на оборону
и т.д. Соответственно, при переходе экономики
в другое состояние меняются содержание
и инструменты бюджетного механизма.
Правильность выбранной модели бюджетного
механизма, несомненно, зависит от критической
оценки складывающейся в стране экономической
ситуации, от соблюдения «золотого правила»
экономической теории при разработке
прогнозов и рекомендаций оценивать экономическую
ситуацию в стране такой, какая она есть,
а не такой, какой ее хотелось бы видеть.
Это тем более важно, поскольку общей тенденцией
развития является усиление роли правительства
в регулировании национальной экономики
через бюджетный механизм, а именно —
расходы государства на программы по социальному
обеспечению, на поддержание среднего
уровня доходов, на здравоохранение, образование
и т.д.
Между возникновением опасности, принятием
решений, проведением соответствующих
действий и их эффектом неизбежны временные
лаги, т.е. промежутки времени, разделяющие
вышеназванные ступени. В бюджетно-налоговой
сфере существует лаг между возникновением
шоковой ситуации и поэтапным прохождением
закона через властные структуры. Таким
образом, отсрочки при принятии решений
часто приводят к результатам, противоположным
искомым, еще более расшатывают, а не стабилизируют
ситуацию.
Реализация роли бюджета как ключевого
инструмента государственного регулирования
реализуется через два взаимосвязанных
направления деятельности государства:
в области налогообложения и регулирования
структуры государственных расходов с
целью воздействия на экономику (фискальная
политика) и в области регулирования бюджета
(бюджетная политика).
Фискальная политика предполагает использование
возможностей пра-вительства взимать
налоги и расходовать средства государственного
бюджета для регулирования уровня деловой
активности и решения различных социальных
задач. Основным рычагом фискальной политики
государства является изменение налоговых
ставок в соответствии с целями правительства.
Проведение фискальной политики — прерогатива
законодательных органов власти страны,
поскольку именно они контролируют налогообложение
и расходование этих средств. Ключевым
элементом фискальной политики, проявляющимся
через бюджет, является дискреционная
фискальная политика.
Под дискреционной фискальной политикой
понимается сознательное регулирование
государством налогообложения и государственных
расходов с целью воздействовать на реальный
объем национального производства, занятость,
инфляцию и экономический рост. Так, в
период спада стимулирующая дискреционная
фискальная политика складывается из:
- увеличения государственных расходов;
- снижения налогов;
- сочетания роста государственных расходов
со снижением налогов.
Данный тип фискальной политики приводит
фактически к дефицитному финансированию,
но обеспечивает сокращение падения производства.
В условиях инфляции, вызванной избыточным
спросом (инфляционный рост), сдерживающая
дискреционная фискальная политика складывается
из:
- уменьшения государственных расходов;
- увеличения налогов;
- сочетания сокращения государственных
расходов с растущим нало-гообложением.
Такая фискальная политика ориентируется
на положительное сальдо бюджета.
В общей фискальной политике есть вторая
составляющая — автоматическая фискальная
политика, или политика автоматических
(встроенных) стабилизаторов. Под автоматическим,
или встроенным, стабилизатором понимается
экономический механизм, который автоматически
реагирует на изменение экономического
положения без необходимости принятия
каких-либо шагов со стороны правительства.
Автоматические или встроенными стабилизаторы
можно назвать внутренним стрежневым
регулятором экономики бюджетного происхождения.
К основным встроенным стабилизаторам
относится, во-первых, изменение налоговых
поступлений. Сумма налогов зависит от
величины доходов, поэтому в период экономического
подъема налоговые поступления возрастают,
и наоборот, в период спада налоговые поступления
сокращаются. Иными словами, прогрессивная
налоговая система в период инфляционного
роста приводит к потере потенциальной
покупательной способности, а в период
замедления экономического роста она
обеспечивает минимальную потерю покупательной
способности.
К встроенным стабилизаторам относится
и система пособий по безработице и различных
социальных выплат, программы по поддержанию
малоимущих слоев населения, препятствующие
резкому сокращению совокупного спроса
даже в период экономического спада. В
период подъема и сокращения безработицы
выплата различных пособий или прекращается,
или уменьшается, что сдерживает совокупный
спрос.
Посредством фискальной функции реализуется
главное общественное назначение налогов
— формирование финансовых ресурсов государства,
аккумулируемых в бюджете и внебюджетных
фондах, необходимых для осуществления
собственных функций государства.
Формирование доходов государственного
бюджета на основе стабильного и централизованного
взимания налогов превращает само государство
в крупнейшего экономического субъекта.
Другая функция налогов как экономической
категории состоит в том, что появляется
возможность количественного отражения
налоговых поступлений и их сопоставления
с потребностями государства в финансовых
ресурсах. Данная функция отражается в
бюджете при его составлении и в процессе
его исполнения. Благодаря контрольной
функции оценивается эффективность налогового
механизма, обеспечивается контроль за
движением финансовых ресурсов, выявляется
необходимость внесения изменений в налоговую
систему и бюджетную политику. Контрольная
функция налогово-финансовых отношений
проявляется в условиях действия распределительной
функции государственного регулирования
экономики. Таким образом, обе функции
в органическом единстве определяют эффективность
налогово-финансового и бюджетного механизмов.
Таким образом, будучи экономической формой
распределительных отношений и являясь
частью финансов, бюджет характеризуется
теми же чертами, которые присущи финансам
в целом. Однако есть и особенности, отличающие
его от других сфер и звеньев финансовых
отношений. К их числу относятся следующие:
1) бюджет является особой экономической
формой перераспределительных отношений,
связанной с обособлением части национального
дохода в руках государства с целью удовлетворения
потребностей всего общества и отдельных
государственно-территориальных образований;
2) пропорции бюджетного перераспределения
в большей степени, чем у других звеньев
финансов, определяются потребностями
расширенного вос-производства в целом
и задачами, стоящими перед обществом
на каждом историческом этапе его развития;
3) область бюджетного распределения занимает
центральное место в составе государственных
финансов. Ни одно из других звеньев финансов
не осуществляет такого многовидового
(межотраслевое, межтерриториальное и
т.п.) и многоуровневого (республиканский,
областной, городской и т.п.) перераспределения
средств как бюджет;
4) сфера действия распределительной функции
бюджета определяется тем, что в отношения
с бюджетом вступают почти все участники
общественного производства;
5) основным объектом бюджетного перераспределения
является чистый доход. Однако это не исключает
возможности перераспределения через
бюджет и части стоимости необходимого
продукта, а иногда и национального богатства. |