Бюджетное право РФ: понятие, методы, система, источники

Что касается вертикального  строения бюджетного законодательства, то следует выделить нормативные  акты федерального, регионального и  муниципального уровней. В свою очередь, на федеральном уровне нормативные  акты объединяются в группы по признаку уменьшения или увеличения их юридической  силы. В Бюджетном кодексе специально определено место подзаконных актов  в системе бюджетного законодательства. Так, в ст. 3 БК РФ говорится, что Президент  РФ имеет право издавать указы  по всем вопросам бюджетных правоотношений, за исключением вопросов, определяющих правовой статус субъектов бюджетных  правоотношений, порядок и условия  привлечения к юридической ответственности  за нарушения бюджетного законодательства.

Правительство РФ имеет право и одновременно обязанность  на основании БК РФ, законов и  указов Президента РФ, регулирующих бюджетные  правоотношения, принимать нормативные  акты по бюджетным отношениям. Другие органы исполнительной власти обладают правомочиями принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, только в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и другими актами органов государственной власти общей компетенции. Причем сила этой группы нормативных актов может распространяться только на те отношения, правомочие регулирования которых нормативными актами вышестоящих органов власти было делегировано нижестоящим органам власти, принявшим эти акты.

Все нормативные  правовые акты, упомянутые выше, не должны противоречить Бюджетному кодексу  РФ. В случае противоречия между  данными актами и Бюджетным кодексом РФ применению подлежит БК РФ.

На местном  уровне основные принципы организации  финансов, источники формирования и  направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных  образованиях и взаимоотношения  органов местного самоуправления с  органами государственной власти регламентирует Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления»  от 25 сентября 1997 г. (в ред. от 9 июля 1999 г.).

Иерархически  выстроенная система источников бюджетного права в Российской Федерации  выглядит следующим образом:

1.Конституция  Российской Федерации.

2. Бюджетное законодательство, которое, в свою очередь, включает  следующие элементы: а) федеральное  бюджетное законодательство, включающее: - БК РФ; - ежегодные федеральные  законы о федеральном бюджете;  б) региональное бюджетное законодательство - законы о бюджетах субъектов  РФ; в) нормативные правовые акты  о местных бюджетах (решения о  местных бюджетах), принятые представительными  органами местного самоуправления.

3. Подзаконные  нормативные правовые акты по  вопросам, связанным с бюджетной  деятельностью и бюджетным устройством  РФ: а) акты органов общей компетенции: - указы Президента РФ; - Постановления  Правительства РФ; - подзаконные  нормативные правовые акты по  вопросам, связанным с бюджетной  деятельностью, принятые органами  исполнительной власти субъектов  РФ или исполнительными органами  местного самоуправления; б) акты  органов специальной компетенции: - ведомственные подзаконные нормативные  правовые акты по вопросам, связанным  с налогообложением и сборами  органов специальной компетенции,  издание которых предусмотрено  БК РФ.

4. Локальные акты, содержащие нормы бюджетного  права.

5. Договоры Российской  Федерации.

6. Решения Конституционного  Суда РФ.

Рассмотрим более  подробно указанные источники бюджетного права.

Конституция РФ как источник бюджетного права. Источниками бюджетного права являются положения Конституции РФ, как непосредственно содержащие бюджетно-правовые нормы, так и положения, имеющие большое значение при установлении общих принципов бюджетного устройства РФ, установлении налоговых и неналоговых доходов бюджетов, формировании бюджетной политики РФ, а также нормы, определяющие магистральные направления совершенствования и развития бюджетного права и в целом образующие конституционные основы бюджетного устройства России. К таким важным положениям Конституции РФ следует прежде всего отнести статьи: 15, 34, 35, 46, 57, 71, 72, 74, 75, 76, 90, ч. 5 ст. 101, ч. 3 ст. 104, 106, 114 и др.

Бюджетное законодательство как источник бюджетного права включает в себя: федеральное бюджетное законодательство, состоящее из БК РФ и ежегодных федеральных законов о федеральном бюджете; региональное бюджетное законодательство - законы субъектов РФ о бюджетах этих субъектов; нормативные правовые акты о местных бюджетах (решения о местных бюджетах), принятые представительными органами местного самоуправления; иные федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения. 4. В настоящее время наиболее важные положения об организации и осуществлении бюджетной деятельности закреплены в БК РФ, который был принят 31 июля 1998 года (Федеральный закон № 145-ФЗ) и действует в редакции Федеральных законов от 24.07.2002 № 110-ФЗ, от 10.07.2002 № 86-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 08.08.2001 № 126-ФЗ, от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 05.08.2000 № 116-ФЗ, от 31.12.99 №227-ФЗ. При этом согласно Федеральному закону от 09.07.99 № 159-ФЗ (в ред. от 09.07.2002 № 83-ФЗ) указанный кодифицированный нормативный правовой акт был введен в действие с 1 января 2000 года. Как записано в преамбуле БК РФ: "Бюджетный кодекс Российской Федерации служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации".

Локальные акты, содержащие нормы бюджетного права. К источникам бюджетного права этой группы в первую очередь относят такие локальные акты, содержащие нормы бюджетного права, как уставы и решения государственных учебных заведений, государственных и муниципальных предприятий, утвержденные компетентными органами, затрагивающие вопросы их финансовой деятельности.

Договоры Российской Федерации как источник бюджетного права представлены нормативными документами двух видов: 
1. международными договорами Российской Федерации. Положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ предусмотрено, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы". Следовательно, в российскую правовую систему введено две категории международно-правовых норм. Причем согласно Конституции РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Под общепризнанными принципами и нормами международного права следует понимать нормы, содержащие основополагающие принципы международного права и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями. Вторую категорию составляют нормы, содержащиеся в международных договорах России. 
БК РФ также предусматривает, что если международным договором Российской Федерации, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации (ст. 4 БК РФ). При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 57 Конституции РФ международные договоры по вопросам налогообложения могут применяться лишь после их ратификации Федеральным Собранием РФ; 
2. внутригосударственными договорами - договорами между органами государственной власти РФ и ее субъектами, а также между субъектами РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Судебные  прецеденты как источник бюджетного права. Дискуссионным в российской юридической науке остается вопрос, является ли источником права судебная и арбитражная практика, в частности, акты Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ. А решения Конституционного Суда РФ (КС РФ) практически уже отнесены к источникам права. Как известно, КС РФ занимается толкованием Конституции РФ, результатом чего является правовая позиция КС РФ прецедент толкования конституционной нормы, выраженный в мотивированной части постановления КС РФ, то есть она имеет письменную форму и обладает нормативным значением, поскольку: рассчитана на неоднократное применение; осуществляется в отношении широкого круга общественных отношений; распространяется не только на участников конкретного конституционного спора, при рассмотрении которого она была сформулирована, но и адресована неограниченному кругу лиц; является официальной и обязательной.

Важнейшим здесь становится то обстоятельство, что КС РФ в определенных пределах фактически выполняет правотворческую функцию, осуществляя конкретизацию норм Конституции РФ. КС РФ создает новые нормы, в особенности процедурного характера, восполняет пробелы Конституции. Необходимо отметить, что акты правосудия - решения Верховного Суда. Юридические нормы должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Для этого нормы права в виде статей включаются в правоустанавливающие акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, то есть внешними формами его выражения.

Следует отметить, что понятие "источники бюджетного права" до сих пор еще недостаточно разработано  юридической наукой. Возможно, причины  такого положения следует искать в нечеткости самого понятия "источники  права". В дореволюционной (до 1917 г.) России под источниками права понимались "формы выражения положительного права, которые имеют значение обязательных средств ознакомления с действующим правом".

В современной российской юридической науке под источниками  права чаще всего понимают: форму  выражения правила, сообщающую ему  качество правовой нормы; "резервуар", в котором пребывают юридические  нормы; форму установления и выражения  правовых норм и т. д.

Последняя дефиниция источника  права в настоящее время является преобладающей.

В современной юридической  науке и соответствующей учебной  и научной литературе понятие "источники  права" может использоваться в двух взаимосвязанных значениях:

р как "материального источника права" (источника права в материальном смысле) - к источникам права относят объективные факторы, "порождающие" право как социальное явление, то есть то, что стало причиной образования права. В качестве таких факторов выступают материальные и духовные аспекты жизни общества, природа вещей, Божья воля и воля законодателя и т. д.;

р в значении "формального источника права" (источника в формальном смысле), когда имеется в виду форма внешнего выражения содержания действующего права. Ее связывают с непосредственной деятельностью уполномоченных органов государства по формированию права, приданию ему формы законов, указов, постановлений и других нормативно юридических документов. То есть под внешней формой права понимаются способы установления правовых норм. В юридической литературе именно за ними утвердилось традиционное наименование "источники права". При этом формальные источники права в литературе иногда обозначаются и термином "форма права".

Заключение

Нормы права, регулирующие отношения, связанные с бюджетом и внебюджетными  фондами, занимают центральное место  в системе финансового права. Как подотрасль финансового права, бюджетное право есть совокупность правовых норм, регулирующих финансовые отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, региональных и местных бюджетов. В свое время на этом ставили точку. Бюджетный кодекс расширил прежнее понимание предмета бюджетного права и совершенно справедливо включил в него комплекс отношений по поводу формирования и расходования средств из государственных и муниципальных внебюджетных фондов.

Конкретно нормы бюджетного права устанавливают:

р основы бюджетного устройства;

р структуру бюджетной системы Российской Федерации;

р роль и компетенцию каждого структурного звена этой системы;

р объемы бюджетов и внебюджетных фондов на всех уровнях;

р перечень, порядок и принципы формирования доходов и осуществления расходов, порядок их распределения между звеньями бюджетной системы;

правовое положение субъектов  бюджетного права.

Кроме того, данные нормы  определяют бюджетный процесс, а  именно -- порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления и утверждения  отчетов об их исполнении. Таким  образом, бюджетное право имеет  сложное строение и выступает  как система, состоящая из множества  институтов -- групп правовых норм.

В рамках бюджетного права  можно также выделить материальные нормы права, содержащие количественные параметры прав и обязанностей субъектов бюджетных правоотношений, и процессуальные нормы права, определяющие порядок бюджетного процесса. Материальные нормы бюджетного права определяют в стоимостной форме состав доходов и направления расходов каждого из уровней бюджета, механизм взаимоотношении между бюджетами и т.п.

Велика роль в бюджетном  праве процессуальных норм. Эта категория  определяет формы организации работы с бюджетом. И именно она чаще всего оказывается без должной  проработки, вследствие чего проблематичным становится достижение бюджетных целей. Возможно, поэтому нормы Бюджетного кодекса РФ детально регламентируют все стадии бюджетного процесса.

В процессе образования и  расходования, бюджетных средств  у государства, субъектов Федерации, органов местного самоуправления с  физическими и юридическими лицами складываются определенные финансовые отношения, получившие название бюджетных  правоотношений.

Бюджетные правоотношения реализуются  в процессе бюджетной деятельности субъектов и представляют собой  урегулированные нормами права  отношения между субъектами по поводу формирования бюджетных доходов, последующего распределения и расходования средств  из бюджетов, а также внебюджетных фондов федерального, регионального  и муниципального уровней. Это -- отношения  по поводу функционирования всей бюджетной  системы, определения бюджетного устройства, установления порядка взаимоотношения  между бюджетами различных уровней, а также бюджетного процесса и  контроля за исполнением бюджета. Они  относятся к категории ежегодно возобновляемых, поскольку реализуются  в рамках финансового года вместе с бюджетом.