Жалобы и заявления граждан: их понятие и роль в обеспечении законности

С учетом данного  критерия определяется компетенция  арбитражных судов в Арбитражном  процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 года¹⁰ (далее — АПК РФ, Кодекс), в том числе при введении нового по сравнению с АПК РФ 1995 года положения об отнесении к подведомственности арбитражного суда дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (пункт 1 статьи 29). Особенностям рассмотрения таких дел посвящена глава 23 названного Кодекса.

Под нормативным  правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт  управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Можно выделить следующие  правила подачи заявления по делам  об оспаривании нормативных правовых актов: правом на подачу заявления обладают организации; граждане - индивидуальные предприниматели; прокурор; органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантированные Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами; оспариваемый нормативный правовой акт противоречит закону или нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; арбитражному суду не подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ (ст.3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"); дела об оспаривании нормативных правовых актов, признание которых противоречащими закону отнесено к компетенции судов общей юрисдикции.

Вопрос о принятии заявления к производству арбитражного суда решается судьей единолично в  пятидневный срок со дня поступления заявления в арбитражный суд. Арбитражный суд обязан принять к производству заявление, поданное с соблюдением требований, предусмотренных ст.125, 126 АПК. О принятии заявления к производству арбитражный суд выносит определение, которое направляется не позднее следующего дня лицам, участвующим в деле.

Решение по делу об оспаривании  нормативного правового акта принимается  арбитражным судом по правилам, установленным  ст.167-170, 177 АПК. Решение объявляется  председательствующим в том судебном заседании, в котором рассмотрено дело по существу.

В соответствии с пунктом 1 статьи 29 АПК РФ обязательным условием подведомственности арбитражному суду дела об оспаривании нормативного правового  акта является нарушение данным актом  прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Надлежащими субъектами, по заявлению которых арбитражный  суд рассматривает дела об оспаривании  нормативных правовых актов, являются лица, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены оспариваемым актом либо если данный акт возлагает на них какие-либо обязанности или создает препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности; а также обращающиеся в арбитражный суд в защиту прав таких лиц прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы в случаях, предусмотренных АПК РФ. Следовательно, лицо, не занимающееся предпринимательской и иной экономической деятельностью, подпадающей под сферу регулирования конкретного нормативного правового акта, не вправе оспорить такой акт в арбитражном суде. Исключение в силу прямого указания закона — статьи 7.1 Федерального закона от 14.04.95 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»¹¹  — составляют споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подведомственность которых арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников спора. В других случаях необходимо определить, правомочно ли лицо обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта.

Приведем пример из судебной практики:

Гражданка Д. обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействующей статьи 24 Налогового кодекса РФ. Поводом для обращения в арбитражный суд послужило списание Сберегательным банком РФ в лице филиала как налогового агента в соответствии со статьей 226 НК РФ  со счета гражданки Д. 157 857 рублей налога с процентных доходов по номерному вкладу.

Определением  суда первой инстанции, оставленным  без изменения постановлением апелляционной  инстанции, производство по делу прекращено в связи с тем, что спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Оставляя судебные акты без изменения, кассационная инстанция сослалась на часть первую статьи 192 АПК РФ и указала, что, поскольку Д. не является индивидуальным предпринимателем, предпринимательской и иной экономической деятельностью не занимается, вывод судебных инстанций о том, что спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, является правильным (дело № А56-31706/02)¹².

В соответствии с пунктом 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные  суды рассматривают в порядке  административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Частью третьей статьи 191 названного Кодекса также предусмотрено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов¹³.

Таким образом, к процессуальным особенностям рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов можно отнести следующие:

1. В качестве объекта оспаривания в этих делах выступают нормативные акты, проверка которых на соответствие Конституции РФ и закону не отнесена к ведению Конституционного суда РФ и арбитражного суда.
2. Конституционный суд проверяет отнесенные в ст. 125 Конституции РФ к его компетенции акты исключительно на предмет их соответствия Конституции РФ, а не всем иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

3. Компетенция  общих и арбитражных судов  в связи со спорами о законности  нормативных актов разграничивается  в соответствии с общим правилом: дела о признании нормативных  актов недействующими рассматриваются  судом общей юрисдикции, если  закон не дает прямого указания на их подведомственность арбитражным судам.

4.  Подсудность  споров о недействительности (незаконности) нормативных актов разграничивается  между всеми звеньями судебной  системы: районными судами, судами  субъектов Федерации и Верховным  судом РФ. В Верховном суде согласно ст. 27 ГПК оспариваются нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ и нормативные акты федеральных министерств и ведомств, касающиеся прав и свобод граждан и организаций. Суды субъектов РФ по первой инстанции рассматривают дела о законности нормативных актов государственных органов соответствующих субъектов Федерации. Районным судам подсудны все остальные дела, включая дела об оспаривании нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

5. Основаниями  для оспаривания нормативного акта в суд являются:  несоответствие закону;  нарушение этим актом прав и законных интересов граждан;  принятие акта с нарушением компетенции и установленного порядка;  несоответствие акта закону по существу.

6. Требование  о признании нормативного акта недействительным может сочетаться с другими мерами защиты, например с требованием о возмещении убытков, либо оно может носить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего реализации права. С заявлением о признании нормативного акта недействительным в суд могут обратиться граждане, организации, прокурор. Кроме того, с заявлением о признании нормативного акта противоречащим закону вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный орган РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что этим актом нарушена их компетенция. В судебной практике сложилось правило, что сроков для оспаривания нормативных актов не существует, поскольку отношения, возникающие в связи с изданием нормативного акта, являются длящимися.

7. Заявление  об оспаривании нормативного  акта должно соответствовать  требованиям, предъявляемым к  форме и содержанию искового заявления (ст. 131 ГПК), а также дополнительно включать: данные о наименовании органа государственной или муниципальной власти, должностного лица, принявших оспариваемый акт; данные о наименовании акта и дате его принятия; указание на то, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом.

8. В судебном  заседании надлежит установить  как несоответствие нормативного  акта закону, так и конкретные  обстоятельства (событие) нарушения  прав или законных интересов.  Установив, что соответствующий акт является противоправным ввиду его расхождения с законом, суд принимает решение о признании его недействующим полностью или частично со дня его принятия или иного указанного судом времени. В результате нормативный акт теряет юридическую силу и исключается из сферы правового регулирования. Признание нормативно-правового акта государственных и муниципальных органов недействующим влечет за собой также утрату юридической силы другими нормативными актами, основанными на нем или воспроизводящими его содержание. Решение суда о признании нормативного акта недействующим публикуется в печатном издании, в котором он был официально опубликован.

Признание нормативного акта недействующим относится к  таким способам защиты прав и законных интересов, применение которых позволяет предупредить или пресечь нарушение субъективных прав и восстановить уже нарушенные в конкретном случае права и законные интересы. Этот способ защиты права необходимо отличать от неприменения судом нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления при рассмотрении любого конкретного дела. Неприменение нормативного правового акта судом относится к таким способам, цель которых подтвердить (удостоверить) защищаемое право либо прекратить (изменить) обязанность. Суд во всех случаях не должен применять незаконные нормативные акты любых государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и такие, признание которых недействующими не относится к его подсудности. Так, нормативные акты министерств и ведомств не могут быть признаны недействующими районным судом, однако последний не вправе применять эти акты, если они противоречат закону.

§ 1.3. Особенности рассмотрения судами общей юрисдикции жалоб

в порядке, установленном  главой 25 ГПК РФ

В Постановлении  Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной  власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных  и муниципальных служащих" подчеркнута конституционная природа права граждан на судебную защиту, одним из проявлений которого выступает право на обжалование незаконных действий и решений органов публичной власти. Эта конституционная гарантия закреплена в ст. 46 Конституции РФ, а также реализована в рамках гл. 25 ГПК РФ.

В Постановлении  Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2  подчеркнута конституционная  природа права граждан на судебную защиту, одним из проявлений которого выступает право на обжалование незаконных действий и решений органов публичной власти. Эта конституционная гарантия закреплена в ст. 46 Конституции РФ, а также реализована в рамках главы 25 ГПК РФ.

В п. 5 Постановления  Пленума приведен перечень "иных дел, возникающих из публичных правоотношений", которые могут рассматриваться и разрешаться в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК. Основанием для этого служит то, что, во-первых, принятые решения и совершенные действия затрагивают публично-правовую сферу (дела, возникающие из публичных правоотношений), и, во-вторых, отнесение этих дел на основании федерального законодательства к компетенции судов общей юрисдикции.

У этих гражданских  дел свои особенности, обусловленные  наличием специальных органов, не являющихся органами государственной власти и местного самоуправления. Однако при этом они наделены властными полномочиями в сфере государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления, а принимаемые ими решения носят обязательный характер для лиц, в отношении которых они действуют. Они как бы находятся посередине между органами государственной власти и местного самоуправления и иными органами. Другими словами, независимо от организационно-правовой формы такие органы относятся к публичным органам государственной власти и местного самоуправления в силу специфики выполняемых ими функциональных обязанностей.

В итоге происходит сближение  сфер регулирования гл. 25 ГПК и  гл. 24 АПК. Согласно нормам АПК оспариванию  подлежат решения, действия (бездействие) иных органов, тогда как в соответствующей главе ГПК иные органы не упоминаются.

Рассматриваемый пункт нуждается  еще в одном комментарии. Практически  Пленум Верховного Суда снял остроту  в вопросе о том, вправе ли суды общей юрисдикции разрешать и  рассматривать дела по заявлениям граждан, обжалующих властно-распорядительные решения, действия (бездействие) отдельных органов, не являющихся органами государственной власти и местного самоуправления. Однако при более детальном анализе соответствующих положений Постановления Пленума приходишь к выводу о том, что оспариванию подлежат только решения иных органов, но никак не их действия (бездействие). Таким образом, согласно выработанным рекомендациям суды вправе принимать заявления граждан, которыми обжалуются только решения негосударственных органов. Иные их действия (бездействие) не могут быть обжалованы в силу отсутствия указания закона. К примеру, в порядке, установленном гл. 25 ГПК, могут быть обжалованы решения призывных комиссий (п. 7 ст. 28 ФЗ от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", ст. 15 ФЗ от 25 июля 2002 г. "Об альтернативной гражданской службе"), решения квалификационных коллегий судей (ст. 26 ФЗ от 14 марта 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации").