Инструменты и модели перераспределительной
политики государства
Современная политика перераспределения
предусматривает сочетание равенства
перед законом с перераспределением
доходов через механизм прогрессивного
налогообложения и систему трансфертных
платежей. Она включает программы
по созданию реальных равных стартовых
возможностей, в частности, с помощью
государственных программ развития
человеческого капитала, поддержки
малого и среднего бизнеса, антимонопольной
политики, высоких налогов на наследство
и имущество и т.д. Важное место
в современной модели распределения
смешанных экономик занимает предоставление
гарантий социальной защиты. Предусматривается
установление прожиточного минимума (уровень
бедности) как основы для определения
минимального размера заработной платы,
социальных пособий и социальных
выплат. Устанавливается общегосударственный
уровень социального обеспечения
и социального обслуживания, который
дополняется гарантиями на региональном
и фирменном уровнях.
С определенной долей условности инструменты
государственной перераспределительной
политики можно разделить на прямые и
косвенные.
Прямые каналы перераспределения
идут от бюджета. Государство, взимая налоги,
аккумулирует средства в бюджете (доходная
часть), чтобы затем использовать их (расходная
часть) на социальные программы, пособия,
выплаты и т.п.
К косвенным инструментам социальной
политики в рыночной экономике можно
отнести благотворительные фонды,
льготное налогообложение малоимущих
слоев населения, предоставление бесплатных
услуг государственного образования
и здравоохранения малообеспеченным,
государственный контроль цен на
монопольных рынках и иные способы
перераспределения доходов. Среди
них бесспорное преимущество имеет
образование при поддержке правительства
благотворительных фондов, поскольку
они полностью согласуются с
господствующим в рыночном хозяйстве
принципом рационального поведения:
решение богатого поделиться с бедным
должно быть продиктовано прежде всего
его желанием, а не навязано извне. Содействуя
осуществлению данного принципа, государство
освобождает от налогообложения доходы,
идущие на благотворительные цели.
Преимущество косвенных инструментов
перераспределения доходов перед
прямыми состоит в том, что, помогая сделать
распределение доходов более справедливым,
они не оказывают отрицательного влияния
на рыночные процессы.
Современная модель распределения
смешанной экономики имеет либерально-рыночную
и социально-рыночную разновидности,
а также разную национальную окраску.
Так, американская политика распределения
по сравнению с западноевропейской,
и в частности с германской, больше ориентирована
на рыночную справедливость. Преобладающим
принципом американской системы социальных
гарантий является принцип индивидуальной
ответственности, а западноевропейской
- коллективный, общественный принцип
солидарности. Последняя система, особенно
германская, характеризуется более высоким
уровнем социальных гарантий и социальной
стабильности.
Доля социальных выплат и налогов
в совокупном ВВП ЕС за период 1970-1992
гг. возросла с 34.4 до 40%, в то время
как в США она осталась неизменной
- около 30%. Налоговые и социальные
выплаты составляют 40% всех издержек
на рабочую силу в ЕС, что намного
выше, чем в США.
Существует различие в подходах
западноевропейцев и американцев
к проблеме бедности и неудачникам.
В США, в отличие от Западной Европы,
бедность трактуется как временное
явление, которое может быть искоренено.
Люди, оказавшиеся в бедности, рассматриваются
не совсем удачливыми, "не столь везучими"
членами общества, причем к ним
относят только больных, инвалидов,
временно безработных, детей в неблагополучных
семьях. По отношению к этой группе
населения в Америке считается
необходимым проявлять социальную
заботу, ибо они не заслуживают
нищеты. Что же касается других категорий
лиц, находящихся в бедности, то в
США к ним преобладает отношение
как к тунеядцам. Господствует мнение,
что доход людей - это результат их трудовой
деятельности и предприимчивости, а потому
несправедливо передавать его от удачливых
членов общества неудачливым, невезучим.
Иными словами, в системе распределения
доходов в США проявляется сильная тенденция
к соблюдению рыночной справедливости.
Требованиям рыночной справедливости
соответствует организация трансфертных
платежей, которые получают американцы
по целевым программам независимо от
уровня дохода.
Американская и западноевропейская
модели распределения отличаются от
японской и юго-восточной модели
регулирования доходов. Эти модели
опираются на трудовую систему мотивации,
пожизненного найма, семейно-патриархальные
отношения (например, заботу семьи о
стариках). В Японии в политике распределения
ориентируются на рост государственных
расходов не на трансфертные платежи,
а на социальный потенциал общества
- развитие образования, науки и социальной
инфраструктуры. Здесь делается ставка
на развитие внутрифирменной социальной
системы.
Важное место в распределительной
политике американского правительства
отводится выравниванию уровня доходов
и борьбе с бедностью с помощью
налогообложения и трансфертных
программ. Здесь шкала налогообложения
не очень прогрессивная, и налоги
незначительно влияют на выравнивание
уровней доходов. Поэтому трансфертные
платежи очень существенно способствуют
уменьшению неравенства.
В 1968 г. государственные трансфертные
платежи в США достигли 400 млрд.
дол. и составили 12% всех доходов, получаемых
американцами. На эти платежи приходилось
37% расходов федерального бюджета. Однако
в дальнейшем выявились и серьезные недостатки
механизма перераспределения доходов
через трансфертные платежи. Организация
управления трансфертными платежами оказалась
весьма дорогостоящей процедурой и была
сильно бюрократизирована. Достаточно
сказать, что в середине 8-х гг. в системе
перераспределения трансфертов было занято
более 400 тыс. государственных служащих.
Кроме того, государственные программы
пенсионного обеспечения, построенные
на принципе "плати, сколько собрала,
не оставляя резерва", способствовали
сокращению сберегательной активности
населения и уменьшению предложения
труда лиц пенсионного возраста,
а в некоторых случаях и
досрочному выходу на пенсию еще трудоспособных
членов общества. В социальном отношении
серьезными недостатками страдали Программы
помощи неполной семье с детьми.
Они способствовали распаду семьи,
поскольку поощряли уход из нее безработных
отцов с тем, чтобы семья могла
получать пособия, поощряли рост внебрачных
детей. В результате, например, подавляющая
часть девушек-негритянок старших
классов становились матерями и
прекращали учебу, получая трансфертные
пособия.
Множество социальных пособий и
слабый контроль за их целевым использованием
создавали так называемую "ловушку
бедности" , т.е. ситуацию, когда можно
иметь определенное материальное положение
за счет получения разного рода пособий,
не создающих стимулов для поиска работы.
Вследствие этого формировался иждивенческий
образ жизни у немалой части населения.
Бедность становилась неким культом и
передавалась из поколения в поколение.
Эти так называемые маргиналы преимущественно
являлись неграми и лицами латиноамериканского
происхождения. Они скученно проживали
в городских районах, образуя "социальное
гетто", являвшиеся зоной социальной
нестабильности, расовых беспорядков,
торговли наркотиками и высокой преступности.
Артур Оукен организацию трансфертных
программ сравнивал с "дырявым ведром".
Размер "утечки из ведра" характеризуется
административными издержками, а также
социально-экономическими потерями, связанными
с дестимулирующими последствиями предоставления
трансфертных пособий.
Выявившиеся на практике неудачи в
реализации социальных программ борьбы
с бедностью дали основания для
властных структур сокращать государственные
расходы на трансфертные платежи. Возникла
необходимость новых подходов к
решению проблемы выравнивания доходов
и сокращению бедности.
Сегодня существует единство мнений
представителей разных направлений
экономической науки о том, что
прогресс в решении проблемы бедности
во многом определяется ускорением экономического
роста страны. Но, придавая особое значение
проблеме экономического роста для
успешного осуществления социальной
политики, экономическая наука в
то же время ведет поиск новых
подходов в области распределения
доходов.
В настоящее время сформировался
новый подход к распределительной
политике, который сблизил позиции
либералов и консерваторов в
отношении решения проблем бедности.
Суть его состоит, во-первых, в создании
трудоспособным членам общества условий,
позволяющих им своим трудом и
предпринимательской деятельностью
поддерживать и улучшать собственное
благосостояние и благосостояние семей.
Во-вторых, в повышении социальных
гарантий, главным образом, за счет
заработанных индивидуальных доходов
и сохранения за государством функций
социальной защиты и социальной поддержки
истинно нуждающихся категорий
населения.
В рамках этого подхода определились
два направления борьбы с бедностью.
Первое - это решение проблемы бедности
на основе установления прожиточного
минимума для всех членов общества.
Его предлагается реализовать с
помощью введения негативного подходного
налога. Применение этого налога предполагает
замену всех существующих трансфертных
пособий. Имеется некоторая его
аналогия с обычным (позитивным) подоходным
налогом. Если при позитивном подоходном
налоге семья субсидирует государство,
когда ее доход выше определенного
уровня (порога), то при негативном налоге
все выглядит наоборот: государство
субсидирует семью, когда ее доход
ниже определенного уровня (порога).
Негативный налог предполагает
установление единого гарантированного
минимума дохода, ниже которого доход
семьи не должен падать, и коэффициента
его сокращения (регрессивной шкалы)
по мере приближения к гарантированному
минимуму в связи с повышением
личного заработка. Достоинство
такого подхода к реформированию
государственной системы социальной
защиты состоит в том, что создается
мотивация трудовой деятельности и
заменяется множество различных
трансфертных пособий.
Конечно, программы государственной
помощи путем установления отрицательного
подоходного налога наталкиваются
на большие трудности, связанные
с нахождением оптимального сочетания
уровня гарантированного минимального
дохода и размеров сокращения государственных
пособий с сохранением мотиваций
труда. Кроме того, введение отрицательного
подоходного налога также сопряжено
с немалыми административно-управленческими
расходами. А оно требует увеличения
предельных ставок положительного налога
с доходов всех групп, работающих
в стране. Так, по оценке С. Фишера, Р.
Дорнбуша и Р. Шмалензи, в США издержки
введения отрицательного налога, ориентированного
на гарантированный минимум дохода в размере
прожиточного минимума (дохода, соответствующего
черте бедности), в 1980 г. составляли бы
527 млрд. дол., а с учетом отмены всех программ
государственной поддержки - 235 млрд. дол.
При таких огромных денежных ресурсах,
которые потребуются на реформу действующей
системы социальной защиты, остаются опасения
непредсказуемости поведения бедных слоев
населения. Повысится ли их трудовая мотивация
и усилится ли их экономическая мобильность
- эти вопросы остаются открытыми. Не случайно,
в отличие от Западной Европы, где еще
сохраняется повышенный интерес к концепции
установления единого государственного
минимума доходов для всех членов общества
и введению негативного подоходного налога,
в США в последние годы работа по реформированию
программ борьбы с бедностью ушла в сторону
от этого налога.
Весьма перспективным в практическом
отношении стал в последние годы
второй подход к борьбе с бедностью,
которому большое внимание уделяется
в США и Японии. В соответствии
с этим подходом возникло множество
институциональных инициатив по
стимулированию перехода к трудовой
деятельности. Получение пособий
увязывается здесь с обязательством
их получателей заниматься работой
и учебой. В период обучения они
получают пособия на содержание детей
и на транспортные расходы. Идет сокращение
прямого бюджетного финансирования
социальных программ, и осуществляется
переход к финансированию программ
на принципах страхования. Финансирование
все возрастающего числа общественных
материальных благ и услуг, ранее
финансировавшихся за счет общих
налоговых поступлений, осуществляется
на принципах платности за счет дискреционных
денежных доходов населения. Государственное
вмешательство в сферу распределения
доходов ограничивается установлением
социальных гарантий для истинно
нуждающихся, истинно бедных членов
общества. Для них сохраняется
так называемая социальная зона в
соответствующих отраслях социально-культурной
сферы (социальное жилье, социальное медицинское
обслуживание бедных и престарелых,
социальное пенсионное обеспечение).
Центр тяжести в финансировании
некоторых общественных благ перемещается
с выделения ассигнований на объекты
социальной сферы к предоставлению
компенсационных выплат непосредственно
потребителям. Финансирование социальных
программ носит адресный характер,
предоставление социальных трансфертов
тесно увязывается с реальным
уровнем дохода получателя трансфертов.
Структура трансфертных выплат существенно
изменяется, возрастают государственные
расходы на развитие человеческого
капитала и сокращаются расходы
на программы социальной благотворительности.
Ожесточаются требования к условиям
предоставления пособий по безработице:
расширяется объем мероприятий
по активной занятости, прежде всего
на меры по переподготовке высвобождающихся
с производства работников и лиц,
потерявших работу. Особое значение придается
государственному субсидированию предприятий
по превращению потенциальной безработицы
в активные виды занятости различного
рода.