Субъекты административного права

Далее рассмотрим такой субъект административного  права как государственные служащие.

По своей  социальной сущности государственная  служба и государственный аппарат – органически взаимосвязанные понятия, поскольку практически компетенция органа управления реализуется в действиях его работников.

Эффективность деятельности государственного органа зависит не только от его организации (например, внутренней структуры, штатов, связи с другими органами, компетенции), но и от его личного состава, т.е. работающих в нем людей (от служебного аппарата).

Сотрудники, работающие, в частности, в органах государственного управления, выступают в роли субъектов административного права наряду с самими органами, одной из сторон административно-правового отношения – государственными служащими, а выполняемая ими работа есть государственная служба.

Под государственной  службой в широком смысле понимается трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах или организациях. В узком смысле под государственной службой понимается выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти (в государственном аппарате), т.е. как деятельность только служебного аппарата государственных органов. В таком понимании государственная служба есть деятельность административно-управленческого персонала [7].

В структуре  государственной службы четко различают  две группы отношений: во-первых, организация государственной службы, ее подготовка и, во-вторых, служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми служащими вместе своих служебных полномочий. Следовательно, государственная служба органически связана с государством, его ролью и местом в жизни общества [14].

Практически сами задачи и функции государства  становятся при их реализации задачами и функциями государственных  служащих.

К государственным  служащим относятся только лица, занимающие должности в государственных  организациях.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе, что обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.

Государственная служба выступает в качестве связующего звена между государством и гражданином. Среди основных задач государственной  службы центральное место отводится  защите прав и свобод человека и  гражданина, созданию необходимых условий для развития личности, укреплению основ гражданского общества. Служба призвана выполнять роль действенного средства упорядочения деятельности государственного аппарата [7].

Таким образом, под государственной службой понимается профессиональная деятельность граждан, выполняемая в государственных органах, учреждениях, организациях, направленная на осуществление задач и функций государства и отличающаяся по содержанию от труда рабочих.

Такой подход основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей и осуществление административно-обслуживающих функций.

В процессе государственной  службы реализуются задачи и функции  государственных органов. Этот вид  социальной деятельности носит государственно-властный характер и осуществляется гражданами, которые именуются государственными служащими, т.е. лицами, занимающими в установленном порядке ту или иную должность в государственном органе, организации [12].

Под должностью понимается комплекс обязанностей и прав, а также ответственность, определяющие содержание деятельности служащего, его место и роль в системе государственных структур. Лицо, занимающее должность, за вознаграждения осуществляет разнообразные должностные функции:

• управленческие (руководитель органа, учреждения и др.),
• правоохранительные (сотрудник милиции и др.),
• социально-культурные (учитель, врач и др.),
• обслуживающие (делопроизводитель, секретарь и др.) и т.п.

Государственная служба опосредуется правом. Она является сложным правовым институтом, отдельные стороны которого регулируются правовыми нормами различных отраслей права (конституционного, гражданского, трудового, финансового и др.). Например, нормами трудового права регулируются правила для всех категорий служащих:

а) о дисциплинарной ответственности;

б) о продолжительности  рабочего времени;

в) о продолжительности  отпусков и т.д.;

г) финансовые нормы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов  и др.

Административно-правовые нормы, регулирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права. Административное право обслуживает главным образом исполнительную власть. Как административный институт государственная служба представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений, права и обязанности, правовое положение государственных служащих, условия и порядок прохождения ими государственной службы, виды их поощрения и ответственности [4].

Государство, организуя  и формируя свою государственную  службу, использует в этих целях, прежде всего, закон, право.

В Республике Беларусь отсутствует правовой акт, который  бы регулировал весь комплекс основных вопросов государственной службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными правовыми актами. К ним относятся Трудовой кодекс Республики Беларусь, Закон Республики от 23 ноября 1993 г. «Об основах службы в государственном аппарате». Однако в ст. 9 этого Закона установлено, что данный Закон не распространяется на служащих, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственного аппарата. Следовательно, закон ориентирует на принятие значительного числа законов, как общего, так и отраслевого характера [6].

Понятие государственного служащего связано с понятием государственной службы, следует  из него. В нормативных актах и  литературе отражены различные представления  о понятии служащего, что связано с разнообразием социальных функций, выполняемых служащим, и объективно исключает возможность использования одного критерия для определения данного понятия. Общеизвестно определение, согласно которому служащими признаются работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату.

По общему правилу  результатом труда служащего  не является создание материальных ценностей  в виде общественных продуктов, выполнения услуг материального характера.

Однако на современном  этапе в условиях быстрого развития науки, техники и внедрения их в производство трудно руководствоваться данным критерием.

Государственные служащие в процессе своего труда не создают материальных ценностей, но обеспечивают их создание путем:

• руководства производственными процессами и производителями материальных ценностей;
• контроля за этими процессами;
• определения основных направлений развития науки и техники;
• осуществления организационных и материально-технических операций;
• подготовки и переподготовка кадров [7].

Труд служащего  связан с организацией работы различных  органов или организаций либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению. Служащие обладают особым предметом труда – информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых).

Действия государственного служащего не только в отношениях по поводу его труда, но и в самом  процессе труда вызывают определенные правовые последствия либо создают  необходимые условия для их возникновения. Следовательно, ошибочно мнение, что служащий в отличие от производственного персонала не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

В основе разграничения  рабочих и служащих по материальному  содержанию их деятельности могут лежать объекты непосредственного воздействия  в процессе труда тех и других.

Непосредственным  объектом воздействия в процессе труда рабочих и колхозников являются объекты природы, а государственных служащих – поведение людей. Таким образом, в основе отграничения служащих от иных категорий работников лежат следующие критерии:

• правовые последствия трудовой деятельности людей;
• различные объекты непосредственного действия в процессе труда.

Различия в  труде государственных служащих и рабочих имеются и в области  организации и регулирования  труда. Термин «государственный служащий»  применяется в широком и узком  смысле. В широком смысле государственным служащим является лицо, занимающее в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе или организации [14].

В узком смысле под государственным служащим понимается гражданин Республики Беларусь, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе.

В квалификационные требования к служащим, занимающим государственные должности, включаются требования к уровню профессионального  образования с учетом группы специализации государственных должностей; стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний законодательства применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей [1].

Следовательно, государственными служащими являются граждане, работающие в государственном аппарате, занимающие в нем должности по назначению, выборам или в ином установленном законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций, получающие определенную оплату за свой труд.

При классификации  служащих используются различные критерии: по характеру выполняемой ими  работы; по органам, где они работают; по характеру их должностных функций; по масштабу деятельности органов, в  которых они работают; по характеру их полномочий.

По характеру  выполняемой работы служащих подразделяют на служащих государственных органов, осуществляющих задачи и функции государства; служащих государственных предприятий, учреждений, организаций.

По органам, где служащие работают, их подразделяют на служащих представительных органов, служащих исполнительных органов, служащих судебных органов, служащих Аппарата Президента Республики Беларусь [7].

Наиболее существенное теоретическое и практическое значение имеет классификация государственных служащих:

• по роли в реализации функций управления;
• по признаку обладания полномочиями распорядительного (государственно-властного характера).

По первому  критерию служащих подразделяют на два вида:

1. руководители;
2. специалисты (основной состав), технические исполнители.

К руководителям относятся служащие, которые определяют цели деятельности, принимают решения, подбирают и расстанавливают кадры, координируют деятельность различных звеньев аппарата управления и отдельных работников, организуют контроль над выполнением решений, ходом производственного процесса, мобилизуют коллективы на достижение высоких конечных результатов [12].

Функциональные  работники (специалисты) наделены полномочиями по осуществлению функций, связанных с подготовкой тех или иных управленческих решений, требующих специальных знаний или выполнения профессиональной деятельности.

К первой группе специалистов относятся консультанты, советники по различным отраслям знаний. Они непосредственно не осуществляют организационно-распорядительные функции, но их советы, заключения, рекомендации имеют юридическое значение и влекут правовые последствия.

Ко второй группе специалистов относятся должностные лица, обладающие специальными знаниями, уполномоченные совершать действия, непосредственно влекущие правовые последствия. К ним относятся преподаватели, врачи, юристы, экономисты и др.

К техническим исполнителям (или вспомогательному персоналу) относятся государственные служащие, деятельность которых, как правило, не влечет юридических последствий. Они совершают материально-технические операции, т.е. обеспечивают служебную деятельность руководителей, представителей административной власти, специалистов и других должностных лиц, создают необходимые условия для выполнения ими служебных обязанностей.