Практика и проблемы функционирования полномочных представителей президента РФ в федеральных округах

Содержание

 

Введение………………………………………………………………………	3
1. Статус полномочных представителей президента РФ в федеральных округах………………………………………………………………………..	5
1.1. Образование федеральных округов  и введение института полномочных  представителей Президента РФ  в федеральных округах: история  вопроса……………………………………………………...............	5
1.2 Цели и задачи деятельности  полномочных представителей Президента  РФ в федеральных округах…………………………………….	10
2. Практика и проблемы функционирования полномочных представителей президента РФ в федеральных округах…………………..	15
2.1 Основные направления взаимодействия  полномочных представителей Президента  Российской Федерации в федеральных  округах с высшими должностными  лицами субъектов России…………..	15
2.2 Повышения эффективности функционирования  полномочных представителей Президента  РФ в федеральных округах………………….	20
Заключение…………………………………………………………………...	28
Список использованных нормативных правовых актов и литературы…..	31

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность темы курсовой работы состоит в том, что становление и развитие Российской Федерации в 90-х годах XX века характеризовалось системным кризисом, одной из составляющих которого стало нарушение политического баланса между федеральным центром и субъектами РФ, что негативно сказалось на состоянии российской государственности, единстве и безопасности страны. Поиск более совершенных форм и методов построения системы государственной власти и управления привёл политическое руководство страны к началу административного реформирования. Одной из составных частей данного процесса явилось образование нового административного звена - федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ.

Объектом курсовой работы является институт полномочных представителей Президента РФ, обеспечивающий реализацию главой государства своих конституционных полномочий и способствующий повышению эффективности деятельности органов государственной власти и управления.

Предмет курсовой работы составляют теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования вопросов организации и деятельности полномочных президентских представителей в федеральных округах.

Цель курсовой работы состоит в изучении политической природы и содержания, институциональных характеристик и правовых основ функционирования института полномочных представителей Президента РФ. Достижение поставленной цели обусловило решение ряда исследовательских задач.

В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:

- раскрыть  конституционно-правовые основы  института полномочных представителей  Президента Российской Федерации  в федеральных округах;

- дать  оценку институту полномочных  представителей Президента РФ  как структурную составляющую  укрепления вертикали власти;

- рассмотреть  оптимизацию деятельности института  полномочных представителей Президента  РФ.

Методологической основой курсовой работы служат как общенаучные методы познания - диалектический, историко-логический, системно-аналитический, социально-психологический, так и частно-научные методы - логико-юридический, системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, сравнительно-правовой.

Теоретическую основу курсовой работы составили труды таких ученых, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Л.К.Болтенкова, Р.М.Дзидзоев, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, В.О.Лучин, Н.А.Михалева, В.И.Лысенко, Л.А.Окуньков, В.Е.Чиркин, Д.Ю.Шапсугов, И.А. Умнова, Б.С.Эбзеев.

Курсовая работа состоит из введения, двух вопросов, каждый из которых разбит на два подвопроса, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. СТАТУС ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ

 

1.1 Образование федеральных  округов и введение института  полномочных представителей Президента  РФ в федеральных округах: история  вопроса

 

Президент и Правительство Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции, обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Естественно, что многие из вверенных ему полномочий глава государства реализует с помощью должностных лиц и органов, в ряде случаев прямо указанных в Конституции.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эту статью часто называют «набором скрытых полномочий Президента».

До принятия Конституции 1993 г. Президент определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти, не обладающий, однако, полномочиями устанавливать основные направления внутренней и внешней политики и не являющийся главой государства. В соответствии с Конституцией 1993 г. Президент - глава государства, занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. Как справедливо подчеркивает Е.И. Козлова, данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от неё. В Конституции заложена «система сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей: «каждая из них осуществляет свои конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определёнными рычагами влияния на иные власти и на Президента».

Таким образом, разделив страну на федеральные округа, Президент РФ действовал в пределах своих конституционных правомочий определять основные направления внутренней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, закреплённых в ч. ч. 2, 3 ст. 80 Конституции РФ. Как подчеркивает А.В. Семенов, «цель создания данной специальной единицы деления государства видится в необходимости оптимизации функционирования в Российской Федерации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, равно как для усиления контроля за системой территориальных органов федеральными органами исполнительной власти».

Конституционность создания непосредственно института полномочного представителя Президента в федеральном округе также не вызывает сомнений. Е.М. Ковешников подчеркивает, что Конституция РФ позволяет выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента. Это - Администрация Президента РФ, Совет безопасности, полномочные представители Президента. В Конституции для этого предусмотрены и организационные возможности. Так, пункт «к» ст. 83 предусматривает, что Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. «Без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду - от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований».

Юридически понятие статуса может быть выражено прежде всего через компетенцию органа (должностного лица), которая представляет собой совокупность полномочий по предметам ведения, отнесённым к данному органу Конституцией и законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризуется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов.

Утверждённое Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (далее – Положение) является именно таким актом, в котором на основе Конституции и федерального законодательства системно определены основные задачи полномочного представителя, его функции, права, организация и обеспечение деятельности.

Создание института полномочных представителей потребовало изменения и других федеральных органов власти. Территориальные органы, выполняющие сугубо федеральные функции, имеют разные структуры: Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба безопасности, санитарный, горный, атомный и другие надзоры, Центробанк, федеральное казначейство и др. Поэтому если и уместно говорить о «вертикали власти», то только в отношении федеральных органов.

В связи с образованием федеральных округов обращает на себя внимание и тенденция реорганизации не только властных институтов. В частности, создаются окружные средства массовой информации под эгидой Российского информационного центра.

При полномочных представителях функционирует ряд консультативных совещательных органов - аналог коллегий федеральных органов исполнительной власти при полномочных представителях Президента РФ в регионах, советов руководителей субъектов Федерации, советов по местному самоуправлению, - основной функцией которых является разграничение властных полномочий федеральных, региональных и муниципальных структур.

Таким образом, можно определить направления работы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах:

1) осуществление  общих для округов экономических проектов, которые были бы нацелены на создание рабочих мест в регионах, подъем жизненного уровня населения, формирование окружных рынков труда;

2) воздействие  на политические процессы в  регионах, вследствие чего был  бы защищён избирательный процесс, а кадровая политика позволяла  бы выдвигать в руководители  регионов не только компетентных  и предприимчивых, но и честных  людей, которые пользовались бы  авторитетом среди населения;

3) всемерная  поддержка самостоятельности населения, прежде всего экономической дееспособности, развитие гражданских инициатив  и институтов.

Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволяет рассматривать управленческий механизм в стране не как двухуровневый (федеральный центр - субъект Федерации), а как трехуровневый (центр - федеральный округ - субъект Федерации).

Полномочные представители являются гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства.

Необходимо отметить, что первые годы существования нового института показали недостаточность наделения представителей Президента в федеральных округах только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Сейчас полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России - с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и практикой. Чётко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то, что сложилось или складывается в политической реальности.

Среди юристов нет единогласия в понимании самой необходимости утверждения вертикали власти. Так, Д.Ю. Шапсугов полагает: «Проблема вертикали власти... юридически не может ставиться на уровне органов власти Российской Федерации ввиду ее конституционной основанности на разделении властей. Она не может ставиться на уровне взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в силу федеративного характера их взаимоотношений. Она не может ставиться и на уровне субъекта Федерации, поскольку здесь мы имеем только один уровень государственности... Проблема же вертикали власти - прагматико-политическая задача, являющаяся отражением попытки дальнейшей централизации государственной власти, особенно исполнительной власти, которая фактически подчинена президентской власти, являющейся самой сильной в современном мире. Потребность же в «вертикали» власти характерна... для неразвитых состояний власти, или в случаях чрезвычайных положений».

 

1.2 Цели и задачи деятельности  полномочных представителей Президента  РФ в федеральных округах

 

В Положении среди задач выделена организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Среди функций полпреда названы также организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе и взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.