Порядок защиты прав субъектов административных правоотношений

1)  наличие в федеральных  законах специальных норм, регулирующих  основания и порядок работы  с ними;

2) специальные основания  для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном  правонарушении и т. п.), прямо  названные в законе;

3)  четкое закрепление  субъектов права на такую жалобу, признание таковыми, как правило, лишь некоторых, лично заинтересованных  в деле лиц и их законных  представителей;

4) установление письменной  формы и адресатов жалобы;

5)  специальные сроки  подачи жалоб;

6)  процедурные особенности  в производстве по конкретным  видам жалоб.

Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

Подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия. Но если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству РФ, он вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Такое решение принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом.

Право на специальную административную жалобу намного уже права на общую. Установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан. В самом деле, такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Закрепление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб. Действие обжалуемого акта может быть приостановлено.

Праву граждан на жалобы соответствует обязанность государственных и муниципальных органов, иных организаций, должностных лиц создавать условия для его реализации. Они должны:

а)  разъяснять гражданам такое право;

б)  принимать и устные, и письменные жалобы;

в)  работать с ними;

г)  информировать о работе с обращениями их авторов;

д)  систематически обобщать обращения в целях изучения общественного   мнения,   совершенствования   своей   работы, своевременного выявления и устранения причин нарушений прав и законных интересов граждан.

За организацию работы с жалобами и иными обращениями граждан руководитель организации несет личную ответственность18.

§2. Судебный порядок.

1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
3. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты19.

Судебный порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц определяется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии с названным Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. В соответствии с данным Законом суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме: действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования20.

Рассмотрим некоторые случаи иного порядка рассмотрения жалоб.

В соответствии со ст.371 Таможенного Кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица, не согласные с постановлением таможенного органа, сначала подают жалобу в его вышестоящий орган — региональное таможенное управление и только после этого, если постановление таможни оставлено без изменения, иски предъявляются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в арбитражный суд, а гражданами — в суд общей юрисдикции по месту нахождения таможни. (См. п.15 Обзора практики рассмотрения споров, связанных с применением таможенного законодательства — Вестник ВАС РФ, 1996, No.9, с. 119).  
Также в административном порядке могут быть обжалованы решения налоговых органов. Однако в соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (Ведомости РФ, 1992, No.11, ст.527) юридические лица и граждане вправе выбирать между административным порядком защиты гражданских прав и судебным, т.е. обращаться в суд, минуя вышестоящий налоговый орган.  
Административный порядок оспаривания патента или решения об отказе в выдаче патента установлен ст.22 и 29 Патентного закона. Возражения на отказ в выдаче патента и опротестование его выдачи направляются в Апелляционную палату. Жалоба на решение Апелляционной палаты может быть подана в Высшую патентную палату. И хотя Патентный закон не допускает передачи таких споров в суд, признавая решение Высшей патентной палаты окончательным, оно в силу п.2 ст.11 Гражданского Кодекса Российской Федерации может быть обжаловано в судебном порядке.  
Иное содержание придано административному порядку защиты гражданских прав, осуществляемой антимонопольными органами и органами регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Законами "О конкуренции", "О рекламе", "О защите прав потребителей" антимонопольные органы (Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации и его территориальные управления) в случае злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением и нарушения гражданских прав других лиц, прав потребителей, а также использования ненадлежащей рекламы наделены полномочиями возбуждать дела по заявлениям заинтересованных лиц или по собственной инициативе. Они рассматривают возбужденное дело с вызовом заинтересованных лиц, с соблюдением сроков, порядка, установленных Правилами, принимают решение и на основании решения направляют предписание прекратить нарушение установленных этими законами запретов; восстановить первоначальное положение; заключить или расторгнуть договор с другим хозяйствующим субъектом или внести в него изменения; возместить причиненные убытки; осуществить контррекламу и др. Таким образом, антимонопольные органы применяют способы защиты гражданских прав, предусмотренные ст. 12 Гражданского Кодекса Российской Федерации.      Аналогичными полномочиями наделил Закон о естественных монополиях органы регулирования естественных монополий.  
Дела, связанные с нарушением Закона о конкуренции, рассматриваются в соответствии с Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утв. приказом ГКАП РФ от 26 июля 1996г. (БНА РФ, 1996, No.4, с.47). Порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе был утвержден приказом ГКАП РФ от 13 ноября 1995г. No.147 (БНА РФ, 1996, No.3, с.9).  
Положение о порядке рассмотрения ГКАП РФ и его территориальными управлениями дел о нарушении законов и иных актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, действует в редакции, утв. приказом ГКАП РФ от 4 апреля 1996г. (РВ от 30 мая 1996г.).  
В соответствии со ст.23 Закона о естественных монополиях порядок рассмотрения органами регулирования естественных монополий дел о нарушении этого Закона должен быть установлен Правительством РФ.  
Все упомянутые законы предусматривают порядок обжалования в суд решений (предписаний), принятых антимонопольными органами и органами регулирования естественных монополий.  
Антимонопольные органы и органы регулирования естественных монополий при защите гражданских прав в административном порядке имеют в своем распоряжении такие методы воздействия на нарушителей запретов, как принятие решения и дача на его основе хозяйствующим субъектам, органам исполнительной власти и местного самоуправления соответствующего предписания, применение штрафов и иных административных взысканий. Полномочия антимонопольных органов и органов регулирования естественных монополий необходимо четко отграничивать от компетенции судов. Эти органы не вправе признавать недействительными неправомерные акты государственных органов и органов местного самоуправления, признавать недействительными полностью или частично гражданско-правовые договоры, взыскивать убытки и неустойку. Такие решения принимаются только судами21.

В отличие от решений судов, имеющих обязательную силу для всех государственных органов и органов местного самоуправления, организаций и граждан и подлежащих исполнению на всей территории Российской Федерации (ст.13 АПК), решения (предписания) антимонопольных органов обязательны лишь для тех лиц, которым они адресованы. Другое отличие состоит в том, что судебное решение подлежит принудительному исполнению; решение же антимонопольных органов и органов регулирования естественных монополий не может быть исполнено принудительно. Поэтому неисполнение предписания может повлечь наложение штрафа и (или) предъявление антимонопольным органом иска в суд.  
Вместе с тем обращение в антимонопольные органы заинтересованных лиц имеет ряд преимуществ:

1. Не требуется уплата госпошлины;
2. Нет формальных требований к заявлениям;
3. Антимонопольный орган оказывает содействие в сборе  доказательств и сам собирает документы, позволяющие установить доминирующее положение   и злоупотребление гражданскими правами;
4. Его предписание может оказаться более эффективным и быстрым способом   защиты нарушенных прав, чем обращение в суд;

 Этим объясняется ежегодное увеличение количества дел, возбуждаемых антимонопольными органами.

Необходимо подчеркнуть, что как общее правило сторонам гражданских правоотношений предоставлена возможность выбора между судебным и административным порядком защиты своих прав, а при обращении за защитой в административном порядке сохраняется право обжаловать принятое решение в суд22.

     Судебная защита административно-правовых отношений представляет собой одно из самостоятельных направлений государственно-властной деятельности.

В научной литературе судебная защита рассматривается как составная часть правоохранительной функции государства. Усиление влияния судебной власти на сферу административно-правового регулирования неизбежно приводит к перерастанию судебной защиты административно-правовых отношений в часть самостоятельной функции государства по защите прав и законных интересов граждан, юридических лиц.

Предметом судебной защиты являются как административно-материальные права, так и административно-процессуальные. Это связано с тем, что не только материальные, но и процессуальные права образуют статус субъекта административно-правовых отношений. Так, например, в Постановлении от 18 октября 2005 г. № Ф04-7308/2005 (15897-А27-33) Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа признал несостоятельными доводы Инспекции ФНС РФ о недоказанности заявителем факта, что непринятие обеспечительных мер способно затруднить исполнение судебного акта в случае признания оспариваемого решения недействительным, поскольку в силу пункта 2 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83 у налогоплательщика отсутствует необходимость доказывать то, что в случае непринятия обеспечительных мер наступят указанные в статье 90 Арбитражного процессуального кодекса РФ последствия, так как они напрямую вытекают из существа оспариваемого им решения.

Судебная защита административно-правовых отношений служит и определенной гарантией реализации прав и законных интересов в области административно-правового регулирования. Действующим законодательством предусмотрена возможность обжаловать в суд отказ органа исполнительной власти или должностного лица принять меры по защите нарушенного права. Например, согласно ч. 3 ст. 52 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (в редакции от 9 апреля 2009 г.)4, решение таможенного органа об отказе в рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица по существу может быть обжаловано в вышестоящий таможенный орган или в суд, арбитражный суд. Такая возможность обжалования предусмотрена и многими другими нормативными актами, например, Приказом Федеральной миграционной службы от 5 декабря 2007 г. № 452 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации о беженцах». Судебная защита прав и законных интересов сфере административно-правового регулирования не ограничивается правом на судебное обжалование. Сюда включается и право личного участия в судебном разбирательстве. Так, согласно ст. 35 Гражданско-процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 (в редакции от 5 апреля 2009 г.), лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств; давать объяснения суду в устной и письменной форме; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле; обжаловать судебные постановления и использовать предоставленные законодательством о гражданском судопроизводстве другие процессуальные права.

Участвуя в судебном разбирательстве, субъект получает возможность непосредственно добиваться восстановления нарушенного права. Личное участие можно рассматривать в качестве одной из гарантий эффективной судебной защиты. Лишение же такого права является ограничением права на судебную защиту. Это положение подтверждается и судебной практикой.

Судебная защита административно-правовых отношений предполагает обжалование решений, действий (бездействий) органов государственного управления независимо от их иерархической принадлежности в системе исполнительной власти, что также не раз подтверждалось решениями Конституционного Суда РФ23.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, организации или должностному лицу. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, организация, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, организации, должностного лица (государственного служащего). Военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы.

 Для обращения в  суд с жалобой устанавливаются  следующие сроки: три месяца со  дня, когда гражданину стало известно  о нарушении его прав; один  месяц со дня получения гражданином  письменного уведомления об отказе  вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом24. Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц (государственных служащих) рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных данным Законом. При этом на государственные органы, органы местного самоуправления, организации, должностных лиц (государственных служащих), действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит следующие решения.

1. Установив обоснованность  жалобы, суд признает обжалуемое  действие (решение) незаконным, обязывает  удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему  меры ответственности либо иным  путем восстанавливает его нарушенные  права и свободы. Установив обоснованность  жалобы, суд определяет ответственность  государственного органа, органа  местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного  объединения или должностного  лица, государственного служащего  за действия (решения), приведшие  к нарушению прав и свобод  гражданина. В отношении государственных  служащих, совершивших действия (принявших  решения), признанные незаконными, суд  определяет меры, предусмотренные  законодательством РФ о государственной  службе, вплоть до представления об увольнении. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.