Перспективы реформирования государственной службы РФ

Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает такую концепцию  института государственного управления, для которой существенное значение имеют следующие характеристики. Во-первых, государственный институт – это не система норм, как это имеет место в отношении правового института, а фактическое явление. Речь идет не о статьях конституций, регулирующих, например, правовое положение государственных служащих, а о самом институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении, определении основных направлений государственной политики и т. д. Конечно, при изучении институтов государства отнюдь не исключается анализ правовых норм, но акцент делается не на явлении de jure, а на явлении de facto.  

Во-вторых, хотя роль и  место любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее элементов, государственный институт – относительно обособленная часть государственной структуры, обладающая определенной «автономией». Свою сферу деятельности имеет, например, институт правительства, своя роль у института государственной службы, специфические функции выполняет институт чрезвычайного положения и т. д.

В-третьих, институт государства  всегда является тем или иным способом организации определенных связей и отношений, а также «материального субстрата», являющегося реальной основой института. Эти качества характеризуют аппарат государственного управления, который, с одной стороны, представляет собой всю совокупность государственных органов, включая главу государства, парламент, вооруженные силы, дипломатические учреждения, а с другой – идентифицируется с собственно управленческим аппаратом, кадрами чиновничества, которыми руководят высшие исполнительные органы. «Материальным субстратом» выступает объективная потребность общества в современном государственном управлении, базирующемся на законности, профессионализме, эффективности.

В-четвертых, любой институт государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению обществом.

Классификация институтов государственного управления проводится по различным основаниям. Если принять  четырехчленную концепцию разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную и контрольную, то в пределах каждой сферы можно выделить несколько одно-порядковых институтов. Так, институтами законодательной власти являются парламент, референдум, институт делегированного законодательства и др. Институты исполнительной власти – монарх, президент, правительство, аппарат государственного управления. Институты судебной власти – обычные, чрезвычайные, специальные суды. Институты контрольной власти – конституционный контроль, омбудсмен, прокуратура, институт аудита и т. д. [15, c.233]

Для функционирования государственной службы социально-правового и демократического государства характерны такие черты, как судебная ответственность государства и его должностных лиц перед гражданами, ограничение сроков занятия высших государственных постов, верховенство закона, открытость и подотчетность обществу аппарата исполнительной власти и т. д. Асоциальное авторитарно-бюрократическое государство, напротив, характеризуется всевластием государственной бюрократии, формальным исполнением закона, лишенного многих гуманитарных ценностей, закрытостью и не подконтрольностью государственной службы обществу.

Государственную службу определяют по-разному. Г. В. Мальцев  рассматривает ее как «профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Так же государственная служба характеризуется как «вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд», государственная служба определяется как правовой институт, т. е. комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения.

Г. В. Атаманчук анализирует ряд  весьма отличающихся друг от друга  трактовок государственной службы, вытекающих из сущности различных моделей последней. Прежде всего, по его мнению, речь идет о трудовой модели государственной службы, в соответствии с которой гражданин вступает в отношения трудового найма с определенным государственным органом и таким образом участвует в исполнении его компетенции. Далее следует «сервисная» модель, в рамках которой государственная служба является системой специфических услуг, оказываемых современным государством обществу. Третья – политическая модель государственной службы, суть которой состоит в том, что государственная служба является (в направлении «вверх») административной поддержкой политических руководителей и (в направлении «вниз») средством проведения политики этих руководителей в жизнь. Следующая модель является либерально-рыночной: государственная служба рассматривается здесь как элемент рыночных отношений наряду с капиталом, товаром, услугами, трудом и прочими элементами и соответственно имеет рыночную стоимость. [6, c.265]

Государственно-административная модель государственной службы раскрывает последнюю как «публичный социально-правовой институт», суть которого в признании многогранной роли государства в жизнедеятельности современного общества, актуальности введения всех проявлений государственной власти в правовые рамки, необходимости повсеместного и гарантированного обеспечения прав и свобод граждан, условий рыночных отношений. Именно в такой модели, соединяющей государство (как объединение всех) и администрацию (в виде государственного управления), вводящей все отношения политического слоя в конституционно-правовые рамки, и нуждается, по мнению Г. В. Атаманчука, наше Отечество.

В русле государственно-административной трактовки государственной службы находится позиция В. П. Мельникова и В. С. Нечипоренко, которые представляют государственную службу как правовой, организационный и социальный институт.

В большинстве развитых демократий государственная служба носит название «публичной» или «гражданской»: Civil Service – Fonction Publique – Offentlicher Dienst. «Гражданская служба есть корпус должностных лиц органов государственного управления, исполняющих гражданские, а не политические или судебные функции», – постулирует Британская энциклопедия. И далее: «Гражданская служба является сообществом лиц, нанятых государством в качестве профессиональных управленцев. В идеале гражданская служба есть неполитическое сообщество, члены которого служат в военной, полицейской, правительственной или дипломатической сферах». В качестве комментария к определению, сформулированному Британской энциклопедией, отметим: изначально «гражданскими» в Великобритании называли «слуг Короны», служивших именно в гражданской, а не в военной или дипломатической, сферах государственного управления.

В науке существует двоякое понимание  системы государственного управления, государственного аппарата – в широком и узком смысле этих слов. В первом случае имеется в виду вся совокупность государственных органов, включающих главу государства, парламент, местные органы управления, гражданскую службу, вооруженные силы, полицию, дипломатические представительства за границей и т. д. Во втором случае речь идет о собственно управленческом аппарате, кадрах чиновничества. Это – аппарат исполнительной власти, которым руководят высшие исполнительные органы – глава государства, правительство, министры, руководители государственных ведомств.  

Двояким является и понимание государственной  службы. Государственные служащие составляют огромную армию труда в любой стране. В широком смысле слова к государственным служащим относятся самые разные категории работников, в том числе учителя государственных школ, преподаватели высших учебных заведений, работники государственных больниц, библиотек, музеев, почты, телеграфа – т. е. вся совокупность людей, работающих в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях, независимо от характера их деятельности.

В узком смысле слова под государственной службой подразумевается только персонал органов государственной власти и управления, т. е. лица, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями от имени государства. Это классифицированная государственная служба. Во многих странах данных лиц относят к чиновникам и отличают от простых государственных служащих. С точки зрения права различия между ними состоят в том, что служебные права и обязанности, правовой статус чиновников определяется нормами административного права, а права и обязанности простых государственных служащих, их правовой статус в трудовых отношениях – нормами трудового права (посредством трудового договора). Кроме того, чиновник поступает на службу особым образом, имеет некоторые привилегии (например, несменяемость), приносит присягу на верность конституции и т. д. [13, c.167]

Во многих зарубежных странах именно деятельность многочисленной группы работников государственного сектора называют публичной службой. Деятельность же собственно государственных служащих относят к гражданской службе. В то же время гражданская служба понимается как разновидность публичной службы. Во Франции, например, публичной службой считают именно то, что в России называется государственной службой. При этом публичная служба не рассматривается как любая другая профессия. Она является социальной функцией. Государственный служащий выполняет публичную функцию в том смысле, что он служит не частным (privés), а общественным (publiques) интересам.

Кроме гражданской службы в системе  государственной службы выделяют военную, полицейскую, судебную и др. Административное право устанавливает строгую соподчиненность государственных служащих – вводятся классы, ранги, разряды, чины. Обычный список классов (разрядов) таков: 1) администраторы; 2) профессионалы; 3) исполнители; 4) высшие технические служащие; 5) канцелярские работники; 6) субклерки и обслуживающий персонал.

Администраторами являются главы  департаментов министерств и  их заместители. На ступень ниже стоят профессионалы – инженеры, агрономы, врачи и другие специалисты, работающие в системе министерств и их региональных органов. Определенная часть специалистов занимают высокие посты на канцелярской работе. Субклерки и обслуживающий персонал – технические работники. Существует также ряд должностей, которые считаются политическими и на замещение которых конкурс не производится. К политическому классу государственных служащих относятся министры и некоторые их заместители, иногда – главы департаментов.

Многообразие определений и  трактовок государственной службы, указывающих на ее правовой, социальный, публичный характер, не противоречит идентификации государственной службы как института государственного управления, то есть фактически сложившейся, относительно обособленной организационно-функциональной структуры в целостной системе государственного управления обществом. Государственная служба регулируется различными социальными нормами (правом, моралью, обычаями, традициями) и выполняет частичную функцию по государственному управлению.

Из сказанного следует, что государственное  управление составляет содержание государственной службы. Именно государственная служба во многом реализует волю государства, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью убеждения, регламентации и санкций. Государственная служба реализует на практике легитимное принуждение, монополия на которое принадлежит исключительно государству.

Непосредственная связь государственного управления и государственной службы определена законодательно. В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в качестве основных принципов организации государственной власти признаны верховенство Конституции России и законов Российской Федерации, единство системы государственной власти и разделения властей.

Для более глубокого  понимания содержания деятельности государственной службы следует разграничить государственное управление в широком и узком смысле слова. В. П. Мельников и В. С. Нечипоренко считают, что в широком значении слова государственное управление – это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные. Государственное управление в узком значении слова – это осуществление управленческих идей, воплощенных в законах, указах, постановлениях и других нормативных правовых актах органов государственной власти и управления. В этом смысле государственная служба играет роль механизма и технологии государственного управления.

Таким образом, государственное управление составляет содержание деятельности государственной службы. Если для высших государственных органов – правительства, парламента – это только одна из многочисленных функций, то для государственной службы государственное управление составляет основное содержание. Государственные служащие должны обладать управленческими знаниями, умениями и навыками, управленческими способностями и опытом управления.

2.ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РФ

При относительно низком материальном и социальном обеспечении гражданские служащие несут ответственную нагрузку, составляя основу исполнительного механизма при осуществлении государственной политики. Поэтому наряду с необходимостью совершенствования законодательства о гражданской службе как социального института требуются законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и социального статусов, совершенствование их материального обеспечения.

Реформа государственной  службы напрямую связана с административной реформой или реформой государственного управления. В целях реализации Указа Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» Правительством РФ была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы и утверждено положение о ней.

Основными задачами указанной  комиссии являются: