Адміністративно-правовий режим надзвичайного стану

Забезпечення національної безпеки, захист населення від надзвичайних ситуацій є конституційним обов’язком держави. Систему забезпечення національної безпеки складають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та їх об’єднання. Успішне виконання завдань щодо забезпечення національної безпеки України багато в чому залежить від організації та здійснення міжгалузевого управління.

Органи виконавчої влади, що здійснюють міжгалузеве управління, займають надвідомче становище й наділяються відповідними повноваженнями координаційного, методичного, контрольно-наглядового й дозвільного характеру.

Одна з найважливіших особливостей діяльності органів внутрішніх справ полягає у тому, що ця діяльність може протікати в обстановці, що швидко змінюється та ускладнюється. Успішне виконання завдань, які раптово виникли, можливе лише при максимальному використанні усіх сил та засобів органів внутрішніх справ, які повинні бути приведені у стан готовності.

Постановка і вирішення проблеми підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях, що зумовили введення надзвичайного стану, насамперед пов’язані з уточненням особливостей компетенції органів внутрішніх справ - адже саме компетенція у своїй єдності прав та обов’язків визначає сукупність основних напрямків діяльності, які покладаються на систему органів внутрішніх справ. Компетенція органів внутрішніх справ у розглянутих умовах визначається сукупністю правових актів, а також актами, що безпосередньо приймаються під час введення режиму надзвичайного стану.

Стосовно змісту завдань, які виконуються органами внутрішніх справ, їх можна диференціювати залежно від стадії розвитку надзвичайної ситуації, що зумовила введення режиму надзвичайного стану (стадії зародження надзвичайної ситуації; загострення надзвичайної ситуації та ліквідації надзвичайної ситуації та негативних наслідків).

Компетенцію органів внутрішніх справ в умовах дії режиму надзвичайного стану, можна розкрити відповідно до основних напрямків їх діяльності: а) щодо забезпечення охорони громадського порядку та громадської безпеки; б) щодо забезпечення регулювання дорожнього руху; в)щодо обліку втрат населення.

Як свідчить практика ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, дуже часто органи внутрішніх справ виконують невластиві їм завдання та функції. Наприклад, на органи внутрішніх справ може бути покладений обов’язок щодо врятування людей, ліквідації наслідків аварій, пожеж, катастроф, стихійних лих або вилучення хворих тварин. Виникає питання: за рахунок яких сил та засобів слід це робити? В Україні існують інші спеціальні органи, які відповідають за врятування людей та ліквідацію вказаних надзвичайних ситуацій, до яких відносяться: аварійно-рятувальні служби; санітарні служби тощо. Органи внутрішніх справ не мають відповідного матеріально-технічного забезпечення для здійснення таких заходів. Тому автор вважає, що органи внутрішніх справ повинні тільки сприяти проведенню невідкладних заходів з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, вживати невідкладних заходів для врятування людей і надання їм допомоги, охорони громадського порядку, майна, що залишилося без нагляду.

Правомірне обмеження адміністративно-правового статусу громадян, що здійснюється під час введення режиму надзвичайного стану, стало основою виділення особливої форми адміністративно-правового регулювання. Його специфіка полягає в характері правового впливу в зазначених умовах і виражається у встановленні режимних адміністративно-правових обмежень.

Для того, щоб з’ясувати, які додаткові, відмінні від інших, заходи адміністративно-правового впливу застосовуються під час дії режиму надзвичайного стану, необхідно звернутися до класифікації заходів адміністративного примусу. Заходи адміністративного примусу, які застосовуються в умовах дії режиму надзвичайного стану, слід класифікувати за класичною схемою на адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративні стягнення.

Більшість конституцій сучасних держав та міжнародно-правових актів про права людини закріплюють недоторканність та абсолютний пріоритет загальних прав людини. Ці принципи закріплює і Конституція України, яка визначає, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність та безпека визначаються в Україні найвищими соціальними цінностями. Права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави [1]. Із цього приводу можна сказати, що реальне забезпечення прав і свобод громадян та безпеки особистості відноситься до життєво важливих інтересів української держави.

Для кращого розуміння правової природи надзвичайного стану слід розглянути зміст цього правового явища. Як стверджує В.Б. Рушайло, елементами юридичного змісту надзвичайного стану є правозастосовча діяльність органів виконавчої влади, у тому числі застосування державного примусу; адміністративно-юрисдикційні провадження; судовий контроль за діяльністю апарату управління; інститут адміністративної скарги [2, с. 197–199]. Ми погоджуємося з думкою провідних вчених, які вважають, що саме адміністративний примус утворює основу юридичного змісту надзвичайного стану [4, с. 20–24; 5, с. 223–230; 6, с. 378–387].

Деякі вчені вважають, що адміністративний примус обов’язково має характер адміністративного покарання і здійснюється лише у зв’язку з неправомірним, шкідливим для суспільства діянням, як реакція держави на шкідливу поведінку індивіда. Як зазначає Д.М. Бахрах: державний примус здійснюється як реакція державних органів на неправомірне, шкідливе для суспільства поведінку людей. Його застосування обумовлено конфліктом між волею, що виражається у правовому акті, і індивідуальною волею осіб, що

його порушують. Він, також вважає, що обмеження прав та свобод громадян в умовах існування надзвичайної ситуації не є заходами примусу, не дивлячись на невигідність наслідків, що настають для громадянина. Далеко не всі невигідні наслідки, навіть якщо вони передбачені у нормативному акті і виникають у результаті свідомих дій осіб є примусовим заходом. Примус застосовується тільки до конкретного суб’єкту права, що порушив юридичні норми і має персоніфіцоровиний характер. Один й той же захід в одному випадку може бути примусом, а в іншому – ні, в залежності від того, була лі неправомірна поведінка. Отже, він пов’язує застосування примусу з наявністю правопорушення [3, с. 457– 458]. Проте ми поділяємо точку зору тих вчених, які вважають, що заходи адміністративного примусу можуть застосовуватися як до правопорушників, так і до осіб, що не скоїли правопорушення [7, с. 32]. Підставою правомірного обмеження адміністративно-правового статусу громадян, окрім правопорушення, можуть бути і юридично значимі події (надзвичайні ситуації природного, техногенного характеру, соціальні конфлікти та інше). На думку В.В. Серьогіної, в числі факторів, що вимагають застосування примусових заходів в ситуаціях, не пов’язаних зі скоєнням правопорушення, можуть виступати державна необхідність, з метою попередження настання шкідливих наслідків і забезпечення громадської безпеки [8, с. 30–34]. Отже, в умовах надзвичайного стану органи державної влади, використовуя наданні їм додаткові повноваження, звужують можливість реалізації громадянами деяких конституційних прав та свобод. При цьому це обмеження (примус) не пов’язане зі скоєнням правопорушення, а застосовується у зв’язку з настанням події.

Адміністративний примус під час дії надзвичайного стану стає основою правового регулювання суспільних відносин, він немов проникає в усі суспільні відносини: трудові, адміністративні, цивільно-правові, конституційно-правові, екологічно-правові та інші. З метою найшвидшого

усунення впливу негативного фактора на населення території застосовуються правові заходи надзвичайного характеру, які викликають інтенсивні обмеження прав і свобод громадян, що знаходяться на території, де був введений надзвичайний стан [5, с. 226].

Правомірне обмеження адміністративно-правового статусу громадян, виступаючи реалізацією надзвичайного стану, стало основою виділення особливої форми адміністративно-правового регулювання. Його специфіка в характері правового впливу в зазначених умовах й виражається в установленні режиму адміністративно-правових обмежень. Розширення компетенції органів управління дає можливість певним чином змінити характер примусового впливу на громадян і юридичних осіб[5, с. 226–227]. За таких умов набуває більшого значення принцип – дозволене все, що дозволено законом. Дія приписів про обмеження прав і свобод в умовах надзвичайного стану поширюється не на конкретних осіб, а на населення всієї території. У надзвичайних умовах такий вид регулювання стає переважаючим.

Для того щоб з’ясувати, які додаткові, відмінні від інших, заходи адміністративно-правового впливу застосовуються під час дії надзвичайного стану, необхідно звернутися до класифікації заходів адміністративного примусу. У теорії адміністративного права заходи адміністративного примусу розділяють на такі групи: заходи адміністративно-запобіжні, адміністративного припинення, адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративні стягнення [9, с. 168–172]. У свою чергу, як вважає Т.В. Коломієць, усі заходи адміністративного примусу, які застосовуються органами державної влади в умовах дії надзвичайного стану, тобто ті, що не пов’язані із правопорушенням, відносяться до заходів адміністративно-попереджувального характеру і зазначає, що такі заходи наділені подвійною силою: припиняючою по відношенню до фактичних обставин і профілактичною по відношенню до фізичних і юридичних осіб

[10, с. 166–174]. Проте, з цією  думкою можна погодитися лише  частково. Слід зазначити, що деякі надзвичайні ситуації, що зумовлюють введення надзвичайного стану представляють собою протиправну поведінку (терористичні акти, масові безпорядки та інші) і вимагають застосування як адміністративно-запобіжних заходів, так і заходів адміністративного припинення. Тому відношення усіх заходів, що передбачені у Законі України “Про правовий режим надзвичайного стану” до заходів адміністративно-запобіжного характеру є помилковим. У разі запровадження на певній території надзвичайного стану, в Указі Президента “Про введення надзвичайного стану” в обов’язковому порядку будуть визначені додаткові заходи, що застосовуються під час дії надзвичайного стану і направлені як на попередження протиправної поведінки так і на її припинення. Отже, заходи адміністративного примусу, що застосовуються в умовах дії надзвичайного стану ми класифікуємо за класичною схемою на адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративні стягнення. Розглянемо ці заходи більш детально.

Адміністративно-запобіжні заходи. Загальновизнано, що головною метою адміністративно-запобіжних заходів є попередження правопорушення й забезпечення громадської безпеки. Особливість цих заходів полягає у їхньому чітко вираженому превентивному характері [7, с. 36]. Проведений аналіз Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” показує, що значна кількість заходів, які застосовуються під час дії надзвичайного стану належать до категорії адміністративно-запобіжних. Ця група заходів віддзеркалює природу надзвичайного стану [5, с. 227]. До них ми відносимо: особливий режим в’їзду та виїзду; заборону проведення масових заходів (зборів, мітингів); заборону страйків; комендантську годину; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; обмеження або заборону продажу зброї, отруйних речовин, спиртних напоїв; перевірку документів у громадян, а у

необхідних випадках – проведення особливого огляду, огляду речей, транспортних засобів, багажу і вантажу, службових приміщень та житла громадян; регулювання роботи цивільних теле- і радіоцентрів, заборону роботи аматорських радіопередавальних засобів та радіовипромінювальних пристроїв особистого та колективного користування [7, с. 38–40; 11]; заборону проведення виборів [12, с. 47] та інші. Деякі з перелічених заходів можуть бути застосовані як під час виникнення надзвичайних ситуацій соціально-політичного характеру, так і в умовах надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру (особливий режим в’їзду та виїзду, обмеження руху транспортних засобів, заборона страйків та інші). Розглянемо деякі адміністративно-запобіжні заходи.

Особливий режим в’їзду та виїзду. Насамперед слід зазначити, що мета введення такого режиму може бути різною. Це і забезпечення державної безпеки (застосування особливого режиму в’їзду та виїзду у прикордонних районах, у разі запровадження карантину, надзвичайного стану), а також безпеки державних стратегічних об’єктів (атомних електростанцій, гідроелектростанцій, аеропортів), здійснення природоохоронної діяльності (у заповідниках, наприклад, під час шлюбного періоду тварин). Але найбільш значення для нас має запровадження вказаного режиму з метою забезпечення державної безпеки. Особливого значення цей захід набуває в умовах надзвичайного стану. За наявності гострого соціального конфлікту потрібен особливий контроль з боку державних органів за складом контингенту, який прибуває в режимну зону і вибуває з неї, за кількістю і видом вантажів, що перевозяться.

Заборона проведення масових заходів. Згідно зі ст. 39 Конституції України, громадянам надається право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи та демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування [1]. Зазначене право є однією з форм безпосередньої демократії. Згідно з

Конституцією України та Законом “Про правовий режим надзвичайного стану” це право може бути обмежене в період надзвичайного стану. В умовах надзвичайної ситуації (природного, техногенного або соціального характеру) активність громадян може “перейти” правові межі і набути протиправну спрямованості. У такій обстановці навіть наймирніша демонстрація під впливом провокаційних дій може набути характеру гострого соціального конфлікту. Застосування такого правообмеження в зазначених умовах є цілком виправданим.

Не можна не погодитися з думкою І.Л. Петрухіна, який зазначає, що забороняти проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій в період дії надзвичайного стану за підставами, передбаченими у п.1 ст. 4 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” (виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру), є недоцільним. В умовах стихійного лиха, техногенної катастрофи навряд чи комусь спаде на думку мітингувати, проводити демонстрації та походи. Проте якщо необхідність у цьому все ж таки виникла, то не треба забороняти такі заходи.

Комендантська година. Одним із поширених правових засобів забезпечення громадського порядку й безпеки в зоні дії надзвичайного стану є комендантська година. Історія цього правообмеження наличає вже багато років. Комендантська година визначається як заборона знаходитися на вулицях і в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток і документів, що засвідчують особу, в установлені години доби. Виходячи із тактичних міркувань комендантська година, як правило, встановлюється у вечірній і нічний час, оскільки саме в цей період об’єктивно важче контролювати дотримання громадського порядку поза житловими й іншими приміщеннями. Конкретний строк дії комендантської години визначається органами влади, на які покладено керівництво режимною територією. Крім заборони знаходження громадян у громадських місцях без перепусток в

установлений час доби, комендантська година обмежує також вільний рух транспорту, роботу підприємств торгівлі й громадського харчування, функціонування навчальних закладів, підприємств побутових послуг, припускає й деякі інші організаційні заходи. Список осіб, яким видаються перепустки, тип перепусток, їх реквізити і порядок видачі визначаються органами, на які покладено керівництво режимною територією [5, с. 227-228].

Адміністративне затримання. До заходів адміністративно-процесуального забезпечення ми також відносимо адміністративне затримання, що здійснюється з метою встановлення особи правопорушника для складання протоколу або розгляду справи по суті, якщо ці питання не можуть бути вирішені на місці. За загальним правилом строк адміністративного затримання не повинен перевищувати трьох годин, а у необхідних випадках для встановлення особи і з’ясування обставин правопорушення – до трьох діб з повідомленням про це письмово прокуророві протягом 24 годин з моменту затримання . Проте, як показує практика, адміністративне затримання громадян, що порушили комендантську годину, до встановлення їх особи здійснюється до трьох діб . Встановити особу протягом трьох годин неможливо у зв’язку з великим обсягом роботи. Обсяг справ також позначається на можливості оперативного розгляду цих справ. Звільнення ж таких осіб до розгляду справи тягне за собою ухилення від юридичної відповідальності, а отже, зростання вседозволеності.