Административно-правовые режимы

Нормативно-правовая основа режимного регулирования зависит от характера и вида правового режима. Режимы, предусматривающие ограничения правосубъектности граждан и организаций, могут устанавливаться только федеральными законами. Указы Президента РФ, правительственные акты, акты иных органов исполнительной власти применительно к таким режимам реализуют правоприменительную функцию, вводя предусмотренный законом режим на определенной территории, закрепляя конкретные режимные правила.

Структура правового  режима включает такие элементы, как  носитель режима, режимные правовые средства, режимные правила, правовые статусы субъектов режимного регулирования, система организационно-юридических гарантий.

В качестве носителя режима выступают определенные территории (режим закрытого административно-территориального образования, режим исключительной экономической зоны), правовые образования и институты (режим законодательства, режим отрасли), организации (режим атомной электростанции, военного объекта, исправительно-трудового учреждения), социальные и природно-техногенные процессы (режимы труда и отдыха, чрезвычайной ситуации), предметы материального мира (режимы имущества, природных ресурсов, документов), административная деятельность (режим секретности, таможенные режимы). При этом возможность быть носителем того или иного режима подлежит объективному выявлению, поскольку он призван способствовать раскрытию социального предназначения объекта.

Режимные правила  представляют собой особое сочетание  правовых средств, создающих нормативную  модель поведения и регламентирующих порядок пользования субъективными правами, полномочиями, обязанностями, ограничениями. Режимные правила являются сердцевиной, ядром любого режима, обеспечивая соответствие деятельности участников правоотношений объявленным целям и статусу носителя режима. Иногда режимные правила отождествляют с самим правовым режимом, что очевидно неправомерно. Без их фактической реализации, ежедневной правоисполнительной деятельности, направленной на обеспечение их выполнения, вряд ли можно говорить о действии правового режима.

Режимными правовыми  средствами являются нормативные предписания, акты реализации прав и обязанностей субъектов, правоприменительные акты, меры поощрения и принуждения, юридические  санкции, методы и приемы административной деятельности. Каждый правовой режим в зависимости от целей и задач регулирования обладает адекватным набором правовых средств. При этом следует учитывать общую правовую направленность регулирования — ограничительную или стимулирующую. Если правовой режим обеспечивает безопасность, охрану, предотвращение противоправных действий, то в основе его юридического инструментария будут лежать правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции. Если же правовой режим призван стимулировать развитие какой-либо деятельности, то используются правовые стимулы — дозволения, льготы, поощрения. Среди правовых средств, образующих правовой режим, отдельно следует выделить правовые принципы, а также положения, определяющие функционально-целевое предназначение режима.

Субъектами, или  участниками, правовых режимов являются физические и юридические лица, связанные с носителем режима (проживающие на режимной территории, работающие с режимными документами или на режимном объекте) и обязанные соблюдать установленные правила. В качестве специального субъекта выступают государственные и муниципальные органы и их должностные лица, обеспечивающие соблюдение установленных правил. Правовой статус субъектов, участвующих в выполнении режимных требований, — важнейший элемент режима. По его объему, степени самостоятельности, характеру дополнительных прав и обязанностей можно судить о режиме в целом, его отраслевой принадлежности.

К наиболее общим, универсальным, правовым режимам относятся  режимы отраслей права и законодательства. Для них характерно использование  регулятивного потенциала всей совокупности юридических средств, имеющихся в распоряжении отраслевого метода правового воздействия. Отраслевые режимы тесно связаны с общими правовыми принципами, присущими той или иной отрасли, а также системой правовых источников.

Под юридическим  режимом отрасли «следует понимать особую, целостную систему регулятивного  воздействия, которая характеризуется  специфическими приемами регулирования  — особым порядком возникновения  и формирования содержания прав и  обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм». Как видно, подобная характеристика вполне применима к любому, а не только отраслевому правовому режиму. Административному праву присущ свой отраслевой режим, в основе которого лежат принципы административно-правового регулирования, методы и способы административно-правового воздействия, правовое положение участников административно-правовых отношений. Административно-правовой режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих должностных обязанностей, регулировании различных социальных объектов и процессов.¹

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Бахрах Д.Н., Российский  Б.В., Старилов Ю.Н.,. Административное  право: Учебник для вузов. —  3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2007 с. 479-482.,

1.2 Понятие и признаки административно – правового режима

Регулирование социальных процессов позволяет создавать  благоприятные условия для деятельности субъектов права. Выражение публичных  интересов с применением императивных и властных методов обеспечивается административно-правовым регулированием как разновидностью правового регулирования.

Для характеристики административно-правовых режимов необходимо раскрыть понятие  правовой режим. Например, А.В. Малько и  О.С. Родионов дают следующее определение  понятия «правовой режим»: особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права¹.

Регулярное использование  правовых режимов характерно для многих отраслей права. Отрасли публичного права отличаются высоким уровнем регламентации общественных отношений, поэтому именно в таких отраслях правовые режимы используются чаще. Естественно это свойственно и административному праву.

Административно-правовые режимы позволяют объединить и дифференцировать административно-правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с иными политическими, экономическими, информационными мерами. Для режимов характерна именно системность используемых правовых средств.²

По мнению ряда авторов, таких как Бахрах Д. Н., Российский Б. В. и Старилов Ю. Н., основное назначение специальных административно-правовых режимов состоит в следующем:

1. в обеспечении конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства — агрессии против Российской Федерации, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков;
2. обеспечении функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение;

 

 

 

² Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательства // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 19.

 

² Хазанов С.Д. Институт административно-правовых режимов в системе административного права// Институты административного права России. М., 1999. С. 80.

 

3. определении порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и иные мероприятия, а также на территориях, являющихся специальными зонами государственно-правовой охраны;
4. установлении порядка пользования предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну;
5. обеспечении прав граждан и организаций в условиях чрезвычайных ситуаций;
6. нормализации обстановки, восстановлении правопорядка;
7. создании условий для эффективной деятельности органов исполнительной власти, результативного осуществления ими контрольных, надзорных, регламентационных полномочий.¹

Рассмотрим мнения авторов  на определение термина административно-правовой режим. Так, Ю. А. Тихомиров определяет административно-правовой режим как «специфический порядок деятельности субъектов права».² А И.С. Розанов определяет рассматриваемое понятие как систему, установленных в законодательстве правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц по реализации своих прав и интересов в определенной ситуации.³

Таким образом, можно  сформулировать понятие административно-правового  режима.

Административно-правовой режим - это специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Но это понятие довольно общее. Зачастую ученые под административно-правовыми режимами понимают своеобразные меры, направленные на преодоление негативных ситуаций, когда обычное регулирование общественных отношений, относящихся к предмету административного права, становится неэффективным или невозможным, что влечет за собой неизбежное нарушение прав граждан и организаций

 

 

² Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н.Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. — с. 482-483

2 Тихомиров Ю.А. Курс административного  права и процесса. - М., 1998. С. 402.

 

³Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. N 9

 

Теперь необходимо определить признаки административно-правового режима, как и любого правового явления. Все они в основном будут основываться на том, что административное право является отраслью публичного права.

Административно-правовые режимы устанавливаются в сфере  организации и деятельности публичной администрации. Значит, сферой применения будет являться деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по реализации, например,  таких их функций как обеспечение безопасности, охраны и защиты;

1. предписания, образующие режимные правила, состоят из запрещающих   и   обязывающих   административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;
2. субъектами административно-правовых режимов являются органы государственной и муниципальной власти;
3. при регулировании правоотношений, возникающих между органами публичной власти и гражданами, в сфере соблюдения режимных правил применяется метод административно-правового воздействия;
4. при нарушении режимных правил применяются меры административно-правового воздействия.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3 Виды административно – правовых режимов

Существует несколько  классификаций административно-правовых режимов.

По мнению Ю.А. Тихомирова, режимы бывают следующих видов:

1) регулирующие определенные государственные состояния (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.);

2) обеспечивающие функции  управления и деятельности (налоговой,  санитарной, экологической и т.д.);

3) легализующие деятельность  хозяйствующих субъектов (регистрационные  и лицензионные). Они касаются  как официальной регистрации  юридических и физических лиц,  так и регламентации нормативных  требований к видам деятельности.¹

И.С. Розанов классифицирует административно-правовые режимы по степени  обеспечения ими безопасности - государственной, общественной, личной.² Ученый рассматривает национальную безопасность как основание выделения особой группы режимов. Несмотря на многообразие административно-правовых режимов, им свойственны общие признаки.

Коллектив авторов Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. предлагают классифицировать режимы по нескольким основаниям.

Предлагается делить административно-правовые режимы на 3 группы в зависимости от подведомственности:

1) федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые  федеральными органами государственной  власти;

2) региональные режимы, устанавливаемые органами государственной  власти субъектов РФ;

3)местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Но существуют режимы, которые могут находиться сразу в трех группах. Например, такие как, режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо охраняемых природных территорий.

 

 

 

1Тихомиров Ю.А. Курс административного  права и процесса. - М., 1998. С. 404.

² Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 86

 

 

Следующий критерий дифференциации, по мнению авторов, носитель режима. В  связи с этим выделяются:

1)  территориальные режимы — режим закрытого административно-территориального образования, военное положение, карантин, режимы исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей;